铁路征迁资金管理风险及对策探究

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摘要：《中长期铁路网规划》对我国未来的铁路建设提出了几个目标和规划，铁路征迁也将在未来得到快速的发展，所需的铁路征迁资金届时也会不断增长。但目前中国铁路征迁资金管理存在问题，资金管理和使用面临更大的风险。本文主要从铁路征迁资金的管理风险这一内容出发，分析资金管理风险产生的原因，最后提出相应的对策，以确保铁路征迁资金管理的安全。

关键词：铁路征迁；资金管理；风险；对策

根据我国新调整的《中长期铁路网规划》，到2025年，将实现17.5万公里的铁路网(其中约3.8万公里是高速铁路)；到2030年，基本实现跨地区跨境互通铁路、跨省多路畅通，城市迅速到达目的地，乡镇基本覆盖。铁路建设在国内生产总值的增加和经济增长中起了很大的作用。随着中国铁路建设的大力发展，新增用地越来越多，土地的取得和迁移成为首要课题。铁路建设征迁先行，是铁路征迁专项资金的管理进行征迁工作能否顺利进行的前提。由于我国在铁路征迁方面投资力度的加大，铁路征迁项目的资金管理也成为了社会关注的焦点。

一、目前铁路征迁资金管理存在的问题以及风险

（一）铁路征迁存在筹资难题

1.筹资的弹性下降。资金需求量越大，单位负担的债务就越重，今后的资金来源、资金筹措方法、资金量等就会受到诸多限制。而从铁道部的数据分析，2008年到2017年，负债增长7倍，支付的利息从135亿增至760亿，增长4.6倍。截至2017年末，铁路总局资产7.65万亿，负债4.99万亿，资产负债率为65.21%。类似的情形不断发生，导致该铁路系统内各单元拥有更多的债券，资金筹措的方法和金额范围内失去了一定的灵活性。2.筹资成本的不断上升。当前，铁路建设征迁资金需要由各省市县共同承担，取消地方融资平台功能，省市县按照一定的出资比例新建铁路。同时，鼓励社会资本投资，通过创造公平竞争、平等进入的市场环境，项目资源优化配置，沿线土地合作开发多种形式，吸引社会资本参与铁路投资经营，多渠道筹集铁路建设征迁资金。

（二）铁路征迁的资金存在运营效果差

1.资金的使用存在较多不安全因素。铁路征迁属于项目制施工，在征地拆迁过程中，国家和地方自治团体如果不严格执行相关政策和补偿标准，就不能确保拆迁居民的正当权利和利益。并且不能按照规定计算征地拆迁费用，足额将其纳入项目估算，审批拨付的拆迁款缺少确定的判断标准，其结果是辛苦筹集来的征迁资金不能合理的投入征迁工作中，最终还不能获得资金的使用安全。2.部分资金运营效率较低。一些资金的分配时间太长，沉淀的金额过多，这与资金使用的效益直接相关。而且，由于铁路受到规划的强烈影响，管理者要在规定的时间内做出正确的判断。如果决策的效果不好，资金的使用将会在一定程度上失败，使得铁路工作效率下降，而对其他成本和社会环境的掌握不足也会对资金的运营效果产生消极影响。致使经营性资金短缺，流动性过低[1]。

二、铁路征迁资金管理风险产生的主要原因

（一）客观因素

1.物资、信贷市场的影响。在材料市场中，随着信息化发展和国际一体化加速，影响国内钢铁、水泥、木材等产品价格的因素增加，铁道行业对原材料的外部依存度也较高。所以，国内材料市场的价格很容易发生变动，本单位也很容易受到影响，因此对铁路征迁资金进行定量和有效的控制是非常有必要的。此外，该行业还在一定程度上非常依赖于银行贷款，目前银行贷款有着信用额度减少和利率上涨等问题。2.政府对于铁路征迁的规划。铁路建设项目政府的计划性强，铁路建设资金需求大。在“十四五”期间，铁路在建、已批项目规模为3.19万亿元。预计到2025年，中国铁路运营里程将达到17万公里左右，其中高速铁路(包括城际铁路)将达到5万公里，城市人口20万以上的城市将大面积覆盖铁路，城市人口50万以上的城市98%被高速铁路覆盖，将会加重对铁路建设的资金管理负担[2]。

（二）主观因素

1.资金管理制度实施得不到位。一是有的单位资金管理中的纪律和不当行为处罚不够充分，制度制定得比较宽松、力度不够。二是资金管理的约束力不强，制度的制定在于形式和表面。由于这两点，资金的管理并未深入。在铁路建设征迁工作机构内部，有的职员不能充分理解财务工作的重要性和资金管理的含义，因此资金的变动容易被忽略，也不能及时配合财务和审计工作人员的工作，财务部门和内部监察部门的工作没有进行相互协调，导致资金管理上出现了问题。2.内部控制落实不完善。首先是有些铁路建设征迁工作机构在工作开展过程中，对征迁工作的协调管理等方面非常重视，却忽视了单位的内部控制；其次，虽然部分铁路系统单位明确规定了内部监察和内部控制管理，但是内部监查人员的独立性很低。内部审计人员也不愿意得罪管理层和其他员工等，审计工作未能发挥出其真正的作用。3.对征迁资金使用情况缺乏动态、量化的监控。有些基层单位向上级铁路建设征迁工作机构申请征迁资金时缺乏申请资金依据，铁路建设征迁工作机构根据对各基层单位征迁资金结存情况的了解，研讨确认拨付资金金额。这种控制方式倾向于定性判断，缺少定量判断标准，易导致征迁资金在各环节沉淀，不利于资金统筹协调，不利于保障资金安全。

三、铁路征迁资金管理风险的措施

（一）争取其他有效的融资方式1.积极争取国家的预算资金。由于铁路建设基本上是属于政府工程，以中央财政预算投入和国家设立的铁路建设基金为中心，原铁道部牵头，筹措利用各级政府担保的商业融资和地方铁路债券的资金。虽然中央预算投入较少，但在资金投入方面发挥了向导作用，今带动了其他资金的后续投入。政府的计划不仅决定了铁路建设的强度和速度，而且还会导致单位资金的管理风险。因而，作为实施主体的铁路系统应该从国家预算中积极筹措资金，并通过国家政策支援等方面增加预算投入。2.利用市场化融资手段。根据中国地方债券发行现状，从国际普通人——法拉(fra)设施建设的资金筹措手段——地方债券融资经验中，可发行铁路地政特别债券。通过市场化融资手段和增加权益性融资额度等方式，根据目前我国地方债券发行现状，可以借鉴国际上的相关有益经验，通行的以市政债券融资作为基础设施融资的主要途径的有益经验，选出经济实力和财政实力较高、债券投资群体较多的城市进行试点，地方政府必须发行专项债券，以建设铁路和其他交通设施。从铁路行业的稳定性和长期性来看，通过资产的证券化等方式筹集资金具有可行性。3.根据自身特点多方寻求合作。根据铁路的不同特点寻求与政府的合作，成立对应的合资公司，在合作开发的地区协助开发铁路，在合资企业也可以使用民营资本的投入。在中国，在原铁道部下设立18家铁路分局，向铁路合资企业出资或以持有为目的进行投资，通过股票改革和上市筹集铁路建设的运营资金。地方政府以土地出资或直接投资取得、转移费用参与铁路建设，通过开放、优惠政策加强对铁路建设的支持，丰富资金来源，进一步多样化资金筹集，增加资金筹集额，促进了铁路建设的飞跃式发展。

（二）单位优化自身机构设置

1.提高单位的管理效能。加快近代管理体系建设，解决内部机构臃肿、工作重复交叉、市场接口不好，经营效率较低等问题，以优化单位内部机构功能和效率为中心推进，进一步改善经营管理体制。如果内部改革深化，企业的管理结构更加清晰，市场从业人员的作用更加明确，运输安全生产的主要责任更加明显，铁路行业的创新活力被激发，对促进铁路的高质量发展具有重要影响。此次内部改革更加注重市场运作，根据市场特点和实际运用，科学设计和建立组织结构，加强专业管理，促进相关机构合作和专业衔接。2.完善资金管理的同时推行责任制度。为了改善单位的资金管理，必须引进责任制管理。这个制度既要对职工，也要对管理者的日常工作行为提出具体要求。在具体实施过程中，既要有严格的法律，也要有纪律的宣传教育。对主要领导实行财务责任制，对一般工作人员要设置与自己职务有关的责任，明确自身责任和可能发生的结果，严格控制工作程序。3.改变本单位的审计和支付方式。市级铁路建设征迁工作机构应组织各县（区、市）铁路建设征迁工作机构定期或不定期填报资金计划、资金使用情况等资料，动态、量化地监控各县（区、市）征迁资金使用情况，定量判断与定性判断相结合，为资金拨付决策提供更有力的支持；增加关于资金使用期限与资金回笼等方面的规定，以提高征迁资金使用效率，避免资金在各环节滞留、沉淀。在结算方式上，继续优化铁路系统内的资金结算网络十分重要，优化结算和批准过程的集中性，减少资金分配的环节，减少沉没的资金等。确保资金安全性和使用效率的平衡是必不可少的。在审计中，审计人员为了预防风险，监察人员要加强内部监督，以便事先预防风险，及时发现内部控制存在的不足，为避免可能发生的危险，需要及时提出有效的解决方案。4.建立资金风险管理预警系统。通过效率指标、资产运营指标、偿债能力指标和发展状况指标等代表性的财务指标，掌握资金运营上的问题点，并预先警示和预防资金风险。关键在于有效的利率分析机制，以便降低金融利率。通过分析排除对公司的影响较小的风险，侧重分析研究可能产生重大影响的主要风险，进行风险原因分析和潜在损失评估。如果清楚地分析风险出现的原因，制定适当的对策是不难的。

参考文献：

[1]朱毅勇.做好铁路征地拆迁补偿资金管理的对策探讨[J].现代经济信息,2014(23):83.

[2]宁笛颖.铁路项目征地拆迁补偿资金控制的优化对策探讨[J].行政事业资产与财务,2016(24):36-37.

作者:邓伟华 单位:青岛市交通运输事业发展中心