PPP融资下铁路建设甲供物资管理探思
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摘要：在ppp融资模式下，铁路建设甲供物资管理模式具有新特点，管理方式发生了新变化。结合以PPP模式建设的杭州至温州铁路一期和杭州至衢州铁路建德至衢州段建设实际，分析了新模式下甲供物资管理的难点，就如何加强甲供物资管理展开了探讨。
关键词：PPP模式；铁路建设；甲供物资；管理
随着我国铁路投资体制改革的深化和投资多元化步伐的加快，鼓励社会资本参与铁路投资建设的一系列政策相继推出。2015年，国家发展和改革委员会下发《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》发改基础〔2015〕3123号文件，决定设立杭州至温州等8条社会资本投资铁路建设的示范项目。PPP融资模式是目前中央政府倡导的公共项目融资模式，也是社会资本参与铁路建设项目的有效方式。2016年12月，国内首条兼具国务院混合所有制改革试点和国家发改委社会资本投资铁路示范的“双示范”高铁项目杭州至温州铁路一期义乌至温州段（以下简称杭温一期项目）获得国家发改委批复，同时明确该项目要积极引入民营企业共同筹资建设，按照PPP融资模式运作。2018年9月，杭州至衢州铁路建德至衢州段高铁项目（以下简称杭衢项目）获得浙江省发改委批复，按照PPP融资模式运作。上海局集团公司指派杭温工程建设指挥部负责杭温一期和杭衢项目代建工作。
1PPP融资模式下铁路建设甲供物资管理工作的意义
1.1PPP项目的含义
PPP（Public-Private-Partnership），即公共私营合作模式，指为了提供某种公共物品或服务，政府部门同私人部门之间，建立在特许协议基础上的一种合作关系。这种关系以融资和实施为主要内容，通过签署合同来明确和约束双方的权利与义务，形成参与各方多赢的局面，提高融资效率，实现社会效益最大化。具体形式是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。由此可见，由于有私营资本对项目盈利预期的存在，对于PPP铁路项目的建设管理和建设投资收益等方面提出了更高要求。
1.2铁路建设甲供物资管理工作的重要性
在铁路建设项目的投资中，物资设备占到了总投资的60%~80%，其中甲供物资占有很大比例。铁路建设甲供物资是指在工程招标文件和合同中约定，由国铁集团或项目管理机构招标采购供应的建设物资，分为部管物资（即国铁集团统一管理的物资）和建管物资（即建设单位统一管理的物资）。铁路建设甲供物资多用于铁路工程实体的重要和关键部位，因此甲供物资的管理水平直接影响PPP铁路建设项目投资进度和质量目标的实现，加强甲供物资的管理对PPP铁路项目建设显得尤为重要。
2PPP融资模式下铁路建设甲供物资管理工作的难点
2.1PPP模式下产生多个不同的甲供物资采购主体
按照传统铁路建设项目甲供物资采购管理方式，铁路建设指挥部作为建设单位即为业主负责甲供物资采购管理工作。而PPP模式下，社会资本和政府投资组建的项目公司为实际业主，铁路建设指挥部为代建单位。甲供物资可以由代建单位负责招标采购，也可以由项目公司负责采购。目前杭温一期和杭衢项目甲供物资采购管理的运作实际是：杭温一期项目的甲供物资由项目公司负责招标采购；杭衢项目的甲供物资由代建单位负责招标采购。由项目公司负责甲供物资采购，代建单位不参与甲供物资的招标采购工作，也就无法对甲供物资技术指标、产品质量等要素进行有效把控。由代建单位负责甲供物资招标采购，当发生因市场价格上涨引起甲供物资招标价格大幅超概时，代建单位往往需要与项目公司召开专题会议沟通协商，招标采购工作难以高效推进，可能造成因甲供物资采购供应不及时而延误施工进度的情况。
2.2代建单位与项目公司物资采购管理关注点不同
铁路甲供物资涉及多个专业，物资种类繁多，物资市场价格随着原材料价格和市场供求变化而不断产生较大起伏。PPP模式把大量民营企业资本引入铁路建设项目，同时也带来了民营企业的投资理念和市场化的物资采购思维。民营资本主导的项目公司对于甲供物资采购管理的关注点主要在于价格，要求甲供物资的采购计划和时间安排顺应物资市场价格的变动逢低采购。而代建单位对于甲供物资采购计划和时间安排主要依据施工进度，甲供物资的采购管理的关注点在于规范招标流程、合同签订和履行、质量控制等方面。管理关注点的不同造成代建单位与项目公司对于甲供物资采购管理的理念和方式存在差异。
2.3甲供物资需求计划的下达和实际供应脱节
项目公司负责甲供物资招标采购的模式下，施工单位向代建单位报送甲供物资年度和季度需求计划。代建单位依据施工单位的需求计划每月向项目总包单位报送甲供物资需求计划，由项目总包单位按照需求计划向供应商下达供应计划。供应商按照项目总包单位下达的供应计划生产物资并运抵施工单位。从需求计划的提报到物资供应到场，代建单位实际仅起到了需求计划的传递作用。这种需求提报和供应管理模式的问题主要在于：一是代建单位与供应商缺乏直接联系和有效管控；二是计划的传递增加总包单位中间环节后影响计划传递的及时性和准确性；三是代建单位无法掌握甲供物资准确的到场时间。由此可能造成计划下达过晚、需求数量和供应数量不一致等问题。
2.4甲供物资质量难以把控
项目公司负责甲供物资招标采购的模式下，由于项目公司对甲供物资进场验收重视程度不够，代建单位不掌握甲供物资到场准确时间也无法组织现场验收，由此可能引发施工单位、监理单位简化交接验收程序，见证取样、平行抽检流于形式等问题，导致不符合质量要求的甲供物资进场使用的情况。
3做好PPP融资模式下铁路建设甲供物资管理工作的建议
3.1强化代建单位对甲供物资质量的监管职能
甲供物资多用于铁路建设工程实体的关键和重要部位，对铁路建设工程质量乃至运营后的行车安全都起着重要作用。由于PPP模式下社会资本和政府投资组建的项目公司参与铁路建设和运营尚处于试点阶段，没有现成的模式和制度可照搬照抄，项目公司对于铁路领域的质量和安全管理体系也不熟悉，因此项目公司对其负责采购的甲供物资难免存在质量管理不到位的情况，这就需要代建单位对项目公司负责采购的甲供物资加强监督和管理。3.1.1严把甲供物资技术规格关。铁路建设项目，尤其是设计时速350km的高速铁路，技术标准高，所需甲供物资的技术规格要求也相应较高。采购技术规格型号要求过低或不能满足技术要求的物资，势必会影响工程质量。因此，在项目公司组织采购甲供物资前，代建单位要组织设计院专业工程师、指挥部专业工程师、项目公司技术人员对需采购甲供物资的技术标准和规格型号进行多方面审查、核对，由设计院确定并出具技术规格书，项目公司要严格按照技术规格书的标准，采购质量合格的甲供物资。3.1.2严把甲供物资验收和检验关。到场验收工作是物资管理的重要环节。代建单位要按照施工单位具体实施、监理单位具体监督的职责分工，实施施工单位、监理单位、供应商三位一体的现场验收制度。甲供物资到达现场后车板交货，施工、监理单位相关人员必须共同到达现场，对物资数量、规格型号、外观及出厂资料进行初次验收，并督促现场收料人员做好卸车、堆码等工作。二次验收主要是检验、检测工作。按照相关技术标准及规范要求，施工、监理单位共同参与完成进场甲供物资的取样、送检。对于初次、二次验收过程中发现的质量问题，施工单位和监理单位须立即向代建单位上报，并做好问题甲供物资的封存工作，杜绝不符合质量要求的甲供物资进场。对于上述工作，代建单位要通过物资到场时开展现场突击检查，对甲供物资进场验收台账进行定期内业检查等方式，加强监督管理。3.1.3严把甲供物资五方签认关。在结算甲供物资料款前，要实施五方签认制度，即供应商、施工单位、监理单位、项目公司或总承包单位、代建指挥部五方共同对甲供物资到场情况进行签字确认。代建指挥部要根据施工单位提报的需求计划与项目公司或总承包单位提供的到场甲供物资种类、批次、数量等进行核对，并对相应物资的合格证和质检报告进行审查。3.1.4组织第三方检测。代建单位要定期、不定期委托第三方检测机构对甲供物资进行质量检测。对不合格的甲供物资，要组织做好使用部位追溯并对供应商不良行为进行上报。
3.2进一步规范和优化甲供物资招标采购工作
PPP模式下，大量社会资本参与到铁路建设项目之中，这些资本往往对投资盈利有一定的预期。代建单位在甲供物资招标采购管理过程中要充分考虑社会资本对于盈利的预期，尽可能以最经济合理的价格采购到性价比最高的物资，这需要通过进一步完善和优化甲供物资招标采购方式来解决。3.2.1充分掌握市场价格信息。代建单位物资部门在组织甲供物资招标前，要充分收集和整理近期全国铁路建设项目甲供物资招标采购情况的信息，包括建设工程名称、招标采购物资种类、包件采购数量、投标单位、投标价格、中标单位、中标价格等信息，及时掌握需招标物资的最新市场行情，确保采购结果在合理市场价格范围以内。3.2.2合理设置最高限价。在甲供物资招标过程中，代建单位物资部门要避免投标人通过围标、串标等行为抬高报价，导致中标价明显高于市场价，造成甲供物资采购成本不必要增加的情况发生。在组织招标前，对于经市场调研、分析可能出现招标价格高于所编制预算价，或者市场价格变化幅度比较大的，或者市场竞争不充分的甲供物资，代建单位物资部门可以采用设定最高投标限价的方式，以控制甲供物资采购成本。3.2.3引入专业招标代理机构。由于甲供物资种类繁多且招标采购工作专业性较强，引入专业的招标代理机构参与甲供物资招标工作更符合PPP模式下甲供物资招标管理工作实际。首先，专业的招标代理机构有一整套与市场接轨的招评标工作流程，可提供专业化、适应市场化要求的专业服务，确保以规范、高效、合法、合规的程序开展甲供物资招标工作。其次，专业的招标代理机构有一批专门从事铁路建设物资招标的人员队伍。他们掌握最新的铁路建设物资市场价格信息、熟悉物资市场变化规律，能够协助代建单位或项目公司以最经济的价格和最便利的方式采购到性价比最高的物资。再次，招标代理机构的引入可以把代建单位或项目公司物资管理人员从繁杂琐碎的文字、事务性工作中解放出来，专注于招标物资的技术标准、质量控制、履约保供等专业工作，从而进一步提高甲供物资管理工作效率和水平。
3.3建立和完善统一的供应商评价和考核体系
对甲供物资供应商实施合理而有效的评价和考核是保证物资质量的有效手段。PPP模式下，无论是代建单位通过招投标方式确定的甲供物资供应商，还是项目公司确定的物资供应商，都应纳入统一的供应商评价和考核体系。3.3.1建立全面、完善的评价指标。可以从产品质量安全、合同履约和企业实力、采购响应、服务水平4个大类指标对甲供物资供应商实施评价。质量安全指标可以从验收质量、铁路专业产品反馈机制、维修退货率、质量抽检结果、铁路运行质量安全问题预警方案、全面质量管理情况等方面进行评价；合同履约和企业实力指标可以从供货准确度、铁路专业产品研发能力、企业资信、运输绩效、铁路建设专用物资供货规模和比重等方面进行评价；采购响应指标可以从响应速度、公平竞争、对特殊订货采购的反应速度等方面进行评价；服务水平指标可以从技术服务水平、服务承诺履行率、协助产品设计的能力与愿望、启发客户能力（运用新工艺技术，提高铁路建设水平）等方面进行评价。3.3.2制定和完善违规供应商的考核和处罚机制。通过定性和量化指标对供应商的违规程度进行判定，根据违规程度采取相应的处罚办法和措施。对于违规程度较轻的供应商，可以通过实施履约保证金制度，发生违规行为后扣除相应履约保证金的方式进行处罚；对于违规程度较重的供应商，在扣除相应履约保证金的基础上进行通报；对于违规程度严重的供应商，在扣除履约保证金和通报的基础上，给予一定时期的投标资格禁入；对于违规程度特别严重的供应商，将其列入供应商黑名单，给予永久或较长时期禁止参加投标活动的处罚。
3.4培养新时期铁路建设工作需要的物资管理人员
3.4.1物资管理人员要主动提升管理能力。从事铁路建设物资管理工作的人员在熟练掌握传统建设物资管理业务知识和技能的基础上，要主动适应铁路建设投资主体多元化趋势下物资管理工作的要求，了解和学习铁路建设投融资方面的知识，丰富和拓展建设物资招投标管理知识储备，培养多元化、市场化的物资管理思维和能力。3.4.2培养专业化、复合型的建设物资管理人员。铁路各级物资管理部门要针对新时期铁路建设物资管理工作的要求，在加强物资管理领域专业知识培训的基础上，围绕物资信息化管理系统优化升级、物资管理创新意识培养、建设物资采购模式优化等内容，引导物资管理人员大胆创新，不断试点突破性的管理新方法，复制和推广成熟的管理经验。以理论与实践相结合的方式，不断提高物资管理人员综合素养和能力，以满足新时期铁路建设物资管理工作的需求。
4结束语
在铁路建设物资管理工作中，甲供物资的管理是重点和难点。在PPP模式下铁路代建项目物资管理过程中，由于物资采购主体的不同、管理关注点的差异以及需求与供应计划脱节等问题的存在，对甲供物资的采购管理和质量把控变得更为复杂和困难。物资管理人员唯有不断适应新变化，不断在实践中创新和总结，不断提高综合管理能力，才能适应新形势下铁路建设物资管理工作的要求。参考文献1宾爱国.铁路建管甲供物资招标采购中存在的问题与解决对策[J].铁路采购与物流，2013，7.2邓承浩.铁路大中型建设项目物资采购中的供应商评价研究[J].铁路采购与物流，2021，9.
作者:骆伟栋 单位:杭温工程建设指挥部
