中国行政救助管理之规范

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摘要：目前我国没有将行政救助制度用法律的形式加以固定化，此外还存在着很多在建立健全行政救助法律制度时所必须解决的一些困境问题。本文先是阐述了我国行政救助法律制度的发展和存在的一些困境问题，紧接着在对我国行政救助法律制度的建立健全上提出了需要在立法阶段、施行阶段和实施环境三个方面上采取的合理措施。提出：行政救助制度的建立健全是一个系统化的工程，不仅需要政府在立法上加以确定，而且还需要在保障行政救助制度的实施环境上，甚至运行程序机制上有着明确的规定。这些法律法规的明确化应该属于“硬件”，而在“软件”上则更多的是需要培育一个良好施行的环境。

关键词：行政救助；政府救助；公共行政；服务行政

一、我国行政救助制度的困境

我国行政救助发展比较晚，整个行政救助法律制度的建立健全也是随着经济、法治的水平而发展的，虽然在不同的历史阶段都取得了一定的效果，但目前来看我国的行政救助法律制度还是比较落后的，也不适应现代社会需要。我国的行政救助法律制度虽然在解放初期因为计划经济体制的全面覆盖而致使整个救助法律制度未建立，但在社会上仍然达到了救助的目的，但依据现代行政救助法律的特点来看，也与当时的生产力低下密切相关。近年来随着我国经济的飞速发展，我们的经济已经发展到了一定的水平，但相应的保障机制没有建立健全，这和我们政府的执政思维是有关系的，也和我国的整体经济发展水平有关。这种现象导致了社会出现很大的不安全因素，在一定程度上造成了社会经济生活的不稳定，不但影响了经济的发展，也给人民生活带来了很多不必要的困难。当下只能在找寻出我国行政救助法律制度所面临的各种困境，有目的性地颁布一些法律法规，制订出一些完善的运作机制，才能不但建立完善的法律制度，也能确保整个制度的良好运行。目前来看，我国行政救助制度的困境主要存在于以下几个方面。

（一）救助理念的落后与市场经济体制发展的不相协调

困扰我国行政救助法律制度最大的问题就是相关行政救助理念还停留在以前的“管理”和“施舍”的思想观念上，这与现今市场经济体制下需要的现代行政救助法律完全不相适应。二者之间存在的矛盾随着社会经济的发展逐步增多，如果不予解决将会给整个经济的发展带来很大的阻隔。如何在国家政府层面上认识到救助理念的重要性和如何能从基本架构上建立符合现代市场经济发展需要的救助制度理念，是当今政府需要高度关注的问题。“思想决定行动”，如果没有一个对制度本身重要性的理论加以支持，政府在施行若干个制度的时候，可能不认为这个制度本身的重要性，甚至对制度本身存在的必要性也会加以怀疑。行政救助制度在以前没有能够发展的根本原因就是政府对行政救助从根本上就没有重视，在法治社会发展中也没有相应法规的制约，甚至很多政府领导认为只要是经济发展了，需求救助的人或家庭自然就会减少，他们的工作重点就放在了如何提高经济发展水平上，而很少或者压根没有将政府工作放到行政救助工作上。直到经济发展到了一定的水平，行政救助制度没有建立或者健全的危害显现出来，在一定程度上对经济发展的制约性体现出来，此时才认识到建立行政救助法律制度的必要性已经得不偿失。现代行政救助制度理论是建立在经济发展的基础上，但同时它必须要同经济发展一起协调发展，彼此能够互作保障，才能推动整个国家经济的发展，也才能充分落实好提高人民的生活水平，转而也能够促进经济的发展，这是一个环环紧扣的过程。如果其中的一个工作没有做好，就有可能制约整个经济制度的发展，也可能造成社会的不稳定。经济发展和行政救助制度必须同步协调发展的理论和经济学上的“木桶理论[1]”是一致的，如果一个木桶的任何一个木板低于其它木板，木桶的容积不能根据其它的木板而定，只能根据最低的木板而定。我国从计划经济发展到市场经济，本身对行政救助制度的指导理论还停留在计划经济中，没有充分考虑如何在市场经济中的发展。这种不协调性已经体现在现实中，因此我国要建立行政救助法律制度，首先需要在理论上对现代行政救助制度加以思考，从理论上完善我国行政救助法律制度建立和健全的理论根基，这是目前法律和其它一些相关学科需要紧迫解决的问题。

（二）整个制度缺乏规范性法律法规的有效约束

由于我国行政救助观念和整体经济制度的原因致使行政救助法律制度没有在立法上加以重视。立法机关在制订相应的法律法规的时候，更多考虑的是如何能够管理这一部分需要救助的群众，而不是如何向他们提供良好的服务。如因孙志刚案件而取消的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》就在内容上更多的是规定有针对社会流浪人员的管制，而不是提供服务使他们脱离流浪的状况。政府在这一方面主要考虑的是如何能够制约他们的存在而给社会所带来的问题，而不是采取服务的态度来对其进行疏导，消除这些情况产生的深层次原因，或者是减少贫困现象等等能够导致产生救助的深层次问题。我国政府要建立现代法治社会所需求的行政救助制度，就必须要完善相应的法律法规，要将行政救助法律制度本身用法律的形式加以固定，使每一任政府、每一个行政部门都能不依自己的意愿来随意改变甚至取消行政救助法律制度。我国目前未建立完善化的行政救助法律制度的深层次原因，已经主要不是我国经济发展水平的问题，更多的是政府对现代行政救助制度理念的认识不够，也与我国参与研究此种制度的人员投入欠缺有关。中国政府已经能够充分了解行政救助法律制度对整个经济制度平稳发展的重要性，逐步加大了研究力度，也在现阶段投入了更多的人力物力来加强行政救助法律制度的立法工作。汶川大地震发生后，我国政府就相应地颁布了若干个法律法规，用于完善震后的救助工作，这在一定程度上必然会给今后的行政救助法律制度的健全提供更好的参考。但总体而言，我国行政救助法律制度还欠缺完善化的规范性法律法规，还不能达到建立现代行政救助法律制度的立法要求。

（三）履行行政救助职权的行政机关存在严重的职权不明晰不规范情形

行政救助法律制度在运作上需要相应的行政机关来具体实施行政救助制度，因此对行政机关的职权进行法律规定也是行政救助法律制度需要完善的一个重要内容。当然明确行政机关的职责所在，抑或是将行政权能由“管理”向“服务”转变是我国政府改革的一项重要课题。如何规范行政机关的职权，如何减少制度缺陷，如何减小官僚作风对整个制度的影响，不但是法治社会的一个需要攻克的难题，也是行政救助在制度上本身需要克服的困难。如果这些因素没有能够减少或者消灭掉，就必然会影响行政救助制度施行的效果。现今我国政府在这一方面的做法还没有很大的改善，甚至在一些方面还出现了倒退，致使相应的规定或设计比较合理的制度在施行上大打折扣，甚至就压根没有施行，更可怕的是被一些利欲熏心者钻了空子，享受了本应属于受救助者的福利待遇。如最近暴露出来的一位地方领导的妻子竟然同时领取五份最低生活保障，还有一些经济适用房的面积竟然达到了将近二百平方米的程度，而且居住的人都开有宝马、奔驰之类的好车等现象。这些现象反映出地方政府在施行相关的行政救助法律制度时，并没有严格法定的职责所在、职责分明，致使一部分人利用不当手段鲸吞这些宝贵的国家财富。其结果不但使整个行政救助制度未能严格实施，没有达到救助制度本身存在的目的要求。行政救助法律制度是我国法治社会发展中的一个环节，要完善发展它，就必须要严格行政机关的法定职责。一方面用法律的形式来明确规定行政机关的职责所在，同时另一方面需要规定其在违反法律规定的时候，还需要有严格的责任追究制度来加以完善。

（四）对受救助者的审核标准不明确，也无社会参与和监督机制

行政救助法律制度包含有对受救助人严格的审核机制。这个机制也是施行好行政救助法律制度的一个重要环节，不但要求我们的行政救助法律制度在立法上颁布有完善明确的程序机制，而且还需要在具体运用上有行政机关或行政机关工作人员严格遵守的程序，此外还应有民主化的公示制度等等来对行政救助法律制度进行严格监督的机制。我国政府在汶川大地震后颁布的法律法规中就规定有相应的程序机制，从中可以看出我国目前行政救助制度发展的趋势。这涉及到我国法治进行中的“程序大于实体”的理论争议，而且在政治制度上也需要发展基层民主化。行政救助法律制度在审核对象上没有明确化，就给制度本身的施行留下了很多的漏洞，而如果这些漏洞在没有监督机制制约的情况下，就必然会成为一个个黑洞。改革开放三十年来，伴随着我国经济发展水平的提高，对政治制度改革的呼声也越来越高，我国政府顺应时展的需要，正逐步大力推行基层民主制度。目前有很多具体制度已经在不同的地区施行后获得了成功。但这些民主化制度还没有完全推行开来，这就对我国行政救助法律制度的全面施行造成了一些困难。因为行政救助法律制度主要考虑的是整个大局，要建立整个国家的行政救助法律制度，能够保障的也是在整个国家内实施的平等公正性。但民主化制度发展的不均衡就必然使行政救助法律制度的整体推广没有了全面的基础。因此我国行政救助法律制度的建立健全还需要克服对程序机制中民主化欠缺的影响，充分落实民主监督机制。

二、我国行政救助制度的完善

研究行政救助法律制度，贵在对我国完善行政救助法律制度能够有所促进。一个法律制度的实施有各个方面的影响因素，大体上主要有立法、执行和实施环境几个方面。这几个方面存在密切的联系，任何一个方面没有实施好都有可能牵扯到整个制度完善的好坏。因此对每一个方面都需要重视，不能忽视任何一个方面，行政救助实施环境不但需要我们有救助的能力，而且在救助理念上甚至在整个法治理念上都需要树立公共行政、服务行政的现代行政法理念，努力创建一个使行政救助制度能够顺利实施的环境。实施环境只是行政救助法律制度实施的基础，在立法层次和执行层次上仍需要大量的工作来做。立法的最主要目标就是把行政救助制度法律化，使制度的实行能有法所依，这是行政救助法律制度能得以实现的最基本前提依据。当然行政救助法律制度中还需要有执行阶段，因为一切法律制度最终都要落实到具体应用中来。行政救助法律制度的设置是否合理可行都需要在现实中加以运用才能知道。因此在执行阶段更需要思索一些具体的做法，而在立法阶段则更多的是考虑一些宏观方面的因素，因此二者在侧重点上是不同的，当然在涉及二者之间关系时，需要考虑的是它们之间的链接问题。这就需要立法具有可操作性，在制订相应的法律法规时需要多方论证，仔细探讨其条文的可行性才能更好地解决行政救助法律制度的现实问题。而立法、执行二者的运作更需要同环境层面相联系，意味着立法机关在立法时也需要考虑我国国情，执行机关在执行时采取的做法也必须考虑国情需要，采取的方式方法只有在适应我国国情的前提下才能使行政救助法律制度得到更好地实施，也才能使行政救助法律制度达到自身的实现目的。因此三个方面都需要高度重视，都应该加以完善，只有三个方面环环紧扣，才能使行政救助法律制度得到很好的实施和完善。笔者主要从各个方面入手来细化完善的内容和方式方法，但三者不能割裂开来，每一个层面的缺陷都有可能导致整个制度实施的失败或不足，这是我们必须要注意的问题。

（一）行政救助制度立法层面上的完善

行政救助法律制度在立法层面上的完善，主要考虑的是立法机关在制订法律法规时需要采取宏观的角度来掌握立法的目的性和立法的技术性，但同时仍需要在其它一些方面也必须加以考虑。行政救助法律制度立法层面上的完善首先要树立正确的行政救助法律理念，对我国政府来说就是转变政府职能，使行政机关在运用行政职权时坚持公共行政、服务行政的最基本行政理念，充分体现行政救助的职责性。这一点笔者已经在上文论述了，这里不再累赘。立法层面上实践的主要前提是要做到有法可依，是行政机关在实施行政救助时，能够严格按照法律法规的规定履行自己的职责，也使得符合救助条件的被救助者在有法定的救助条件下能够寻求并得到救助，同时如果得不到救助也可以依照法律法规的规定寻求法律上的救济。当然立法层面上的最终落脚点是制订出覆盖面广、操作性强的行政救助法律制度，但其还有一些必须得到注意的地方，如立法民主化、立法应该具有一定的超前性和可操作性等，这些因素同样能够影响行政救助法律制度制定的好坏。因此笔者就从以下几个方面分别论述。

1.健全行政救助法律体系。我国虽然没有建立完善的行政救助法律体系，但我国长期以来也颁布了若干个涉及行政救助的法律法规、抑或是类似于行政救助的法律法规。这些法律法规的实施，在一方面的确起到了一定的救助效果，但应看到这些只能算是一个点，而不能构成一个面。行政救助法律制度作为一个现代法律社会中不可或缺的法律制度，虽然不能达到部门法的地位，但也应该有自己的体系，以便使其能够在法治社会发展中体现自身价值，也是我们建立和谐社会一个很重要的棋子。因此笔者认为应该为行政救助建立健全与之相关的法律制度体系。

行政救助法律体系的建立健全涉及到中央与地方立法的区分、各个法等级的层级问题，对此也有必要加以科学的研究。针对中央与地方的立法区分，笔者认为不仅要在宪法中明确规定行政救助是行政救助机关的职责所在，而且在救助内容上也应该有所突破。宪法对此项内容可以不予规定，但应规定有法律、法规可以依照我国国情的发展而相应规定有行政救助内容。总的来说，宪法的规定要求是大而原则化，但在具体法律层面上笔者认为应该制订一部《行政救助法》，使宪法的原则性规定能够具体化，也应该具有一定的可操作性。如详细规定救助内容，设立具体的行政救助机关，得不到救助时寻求救济的具体程序等等内容，法律制订的特点可看作为大而兼具具体化。在相关法规上则是更进一步具体化，可以设置行政救助机关部门内部的分工，体现一定的制约机制，也可以规定在救助方式上的多样性。这里还需注意的一个问题是中央与地方立法的侧重点不同，我国地域辽阔，各个地方政府因自身经济水平发展的不同，在采取行政救助上的力量也是不完全一致的。有的可能高，有的可能低，而且可能侧重点也不一样。因此在行政救助法律制度上应赋予地方政府更大的自治权，但同时中央应建立最低层次的救助制度，而且还可以依照地方政府的发展水平不同给予不同地方政府不一样的自治权。这些都是可以灵活运用的。中央政府和地方政府的区分在于中央政府建立的是最低层次的救助制度，地方政府可以制定高于中央政府制定的救助制度。此外笔者认为中央还应该有另一个职责抑或权限，即宏观把握救助制度，因为我国国情是东南沿海经济发展比较快，而西北地区相对来说发展比较落后，这个原因不但与各地的地域差异有关，也与我国实行的经济改革政策有关，中央政府应当看到这种差异性，采取一些合理措施使中央在救助方面更侧重于落后地区，才能实现最基本的公平。2008年我国发生“汶川”大地震以后，中央和地方就针对实施救助颁布了若干条法律法规规章，而且不同的部门也根据不同的救助内容颁布了相关的规章，如国务院于2008年6月8日颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，国家民政部于2008年6月1日颁布的《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》，此外还有地方政府颁布的一些救助制度或措施。这些法律法规规章不但进一步完善了我国现今行政救助法律制度，而且还在一定程度上组成了一个救助的实施体系。“汶川”大地震危害性超乎想象，带来的救助范围和救助内容也非常宽泛，能够及时的颁布一些救助的法律法规，将会给我国行政救助法律制度体系的完善奠定一个良好的基础。但我们同时应当认识到我们应该提前颁布一些关于行政救助的法律法规，要“未雨绸缪”而不能“着急上马”。法律法规的提前制订和颁布，不但是法治国家的前提条件，而且有助于国民心态的稳定，有助于提高国家面对自然灾害等方面的抗击能力，因此我国政府应当重视行政救助法律制度的建立和健全。

2.行政救助立法应最大化的民主。行政救助立法体系的目标是建立健全行政救助法律体系，确定层次分明、中央与地方既有区分又能高度密切联系的法律制度，这也是我国行政救助法律制度能够得以实施的首要前提。行政救助法律制度是一个很民主化的制度，它在具体操作上虽然涉及的主体只是行政救助机关与被救助者，但因为被救助者的变动因符合法定条件的不同也在不断变化，随着经济的发展，救助的条件也会相应随着发生变化。因此行政救助法律制度应最大可能的体现社会公正，这就需要在制定法律制度时采取最大限度的民主。只有加强了立法民主化，才能使制定出的法律法规体现民主，也才能使法律制度体现最大程度的公平，使法律制度能得到更好地实施。虽然依照我国国情来看，实现立法民主化还需要各方面的努力，不但要在大环境上努力培养人民群众的主人翁精神，在法治理念上更需要坚持实现民主化的发展。

3.立法应具备适当超前性。立法阶段的主要任务是制订一部适合中国国情的法律制度，但同时要确保有一定的超前性。这些要求主要是因为一方面是为了维护法律的稳定性，同时也是为了体现出现代立法技术的周全性。针对行政救助法律制度而言，更有必要增强一定的超前性。行政救助制度本身是一个发展的制度，不但在整体上需要随着经济水平的发展而逐步增减相应的救助内容，而且在细化上也需要随时调整一些具体的方式方法。如我国先前对一些对受救助者主要采用的是给予财物救助的方式，而现在随着经济的发展可以采取一些用基本工作时间来换取相应救助的方式方法。这都是我们在以前没有能够考虑到的，行政救助制度本身有一个施行的过程，就必然需要在制订时对整个制度加以充分考虑，仔细分析其随着社会经济的发展而带来的变化，只有预先采取一些合理的措施，才能使得行政救助制度在现实运用上做到有的放矢。

（二）行政救助制度执法层面上的完善

行政救助法律制度立法的完善确立的是行政救助有法可依，这是建立法治社会的基本要求，而行政救助法律制度在执行层面上的完善则更多的是强调行政救助制度在现实中的具体应用，亦即建立有效的施行机制保证行政救助法律制度能够体现出其存在的最基本价值，达到其所要达到的最基本要求。执行层面上的完善对行政救助法律制度的健全必然起着决定性的作用，行政救助法律制度实施的好，则能有效地解决被救助者的贫困状况，使其能够尽快的脱离低于贫困线水平的生活，而如果实施的不好，则在很大程度上解决不了贫困问题，更有可能产生更多的不平等、不公正隐患，进一步加大社会的不安定因素，这就起到了相反的作用。行政救助制度在执行层面上的完善意味着此项制度在立法上可操作性的现实体现。具体落实到操作运用上，有很好的方式方法来实施行政救助，并且能够使行政救助制度真正落实到一些需要救助的人们身上，而不能任由一些不法分子蒙骗救助或者政府机关内部因自身腐败而使救助制度达不到救助目的。此外还有其它弊病在此不一一列举。要克服这些在执行层面上的弊端，就要对行政救助制度的执行程序等做出强制性的依据。在实施阶段，作为中央政府和地方政府的行政救助也存在着侧重点不同，中央政府一般职责在于监督，地方政府则更多的是受监督并依法规定将行政救助制度落实好。这同样是一项很复杂的工程。因为依照我国国情的原因，中央政府不可能面面俱到，地方政府同时也有自己在行政救助制度方面的自治权，中央政府可以在制定基本救助制度的同时加强对此的监督力度，而在对于地方政府拥有的自治权所设立的行政救助而言则可以不予监管，但可以以其它形式加以引导或支持、鼓励。因此可以说中央政府的两大重要职能都需要与地方政府的行为密切相关。我国政府在制订相关规定时都需要全面考虑，使其符合我国国情，能够融入我国现阶段的整体法律制度。行政救助法律制度在执行层面上的确涉及的方方面面比较多，就需要我们的制度本身在具体操作时依照当地的情况做出不同的有区分的方式方法。总的来说，行政救助法律制度在执行层面上的完善需要做好以下几方面的工作。

1.建立完备的实施体系。我国行政救助法律制度在实体法上缺少基础法，在程序上也缺少完备的实施体系立法。行政救助法律制度实施体系不仅要具有完备的程序性法律规定，而且必须有在整个施行过程中的机构和相关的详细程序制度，甚至包括被救助人的申请制度和针对申请救助人生活状况的调查机制，还需要包括责任追究机制以及相应的权利救济制度。因此可以说实施体系是个一揽子计划。完备的实施体系意味着整个系统抑或机制能够有效建立起平稳运行的程序。国家在此方面不可能出现大的问题。而且这些机制本身具有能够自我调节、自我修复的机能。实施体系的建立对我国行政救助法律制度的正常设立和运作具有很大的作用。具体而言，实施体系不但能够将立法后制订的相关法律法规具体实施，而且还要在实施过程中建立回馈机制，能够及时有效地将法律法规的具体实施情况以及相应出现的各种问题矛盾反馈到立法机关，立法机关可以修改法律法规，或者在具体施行中赋予行政机关更大的权限来弥补法律法规规定的缺陷性。这其中对立法机关与行政机关的衔接问题也需考虑，具体而言即为如何在行政救助法律制度中的立法宽泛度上与行政机关的自由裁量权抑或自由度上加以分工明确，并且还能达到相互配合的目的，形成一个比较周延的实施体系。当然这个理想状态并非能够轻易达到，需要我们整个国家政府的努力，也需要每一个关心中国行政救助法律制度进展的法律人的努力。

2.细化程序运行机制。程序机制对整个行政救助法律制度的建立和完善至关重要。程序机制需要在立法制订的法律法规中明确体现，主要包括行政救助法律制度实施的各级部门或不同的实施机关，上下级行政机关之间的职权如何分工，各个部门的分工如何互相配合，如何明确自己的主要工作重点，这些都需要在程序机制上能加以规定。程序机制对具体实施行政救助法律制度来说主要有以下制度，其一即为受救助人的申请制度，其二为调查制度，其三为详细的实施方案制定制度，其四为具体的实施制度，其五为详细的回馈制度。这五个制度构成了行政救助法律制度的整个程序机制。申请制度具体指的是受救助人抑或认为自身应受救助人依法向有关政府部门申请救助的程序。一般而言，受救助人基本上都是先向基层部门申请，在相关部门事先要填写各种申请行政救助的表格，申请人应当如实填写表格。但应当注意到申请人填写的这些表格不应当涉及到申请人的个人人身隐私问题，但在财产状况方面则应加大公开的力度。财产状况公开的程度抑或范围同整个国家的行政救助的程度高低息息相关，国家的行政救助程度高，相应的对申请人的财产状况可能就要求不是很严格，反之如救助程度低，则应对申请人的财产状况应过多的要求公开公示。调查制度一般也是基层部门的工作，但上级部门可以采取抽查的形式来对下级部门的工作加以检查，及时对下级工作部门的行政救助工作做出评价。前面两个阶段完成后，第三个制度即为根据相应的法律法规和相应的行政救助总体计划，有针对性的对受救助人采取合理的救助方案。具体实施程序则更多的规定具体部门的实施计划，可以明确方向性、定量性等细化工作。最后一个就是反馈制度，这个制度确立的目的就在于能及时对整个行政救助法律制度加以全面性的评价，以便更好的修正整个制度。在程序机制上，这五个制度都应加以重视，有机联系，才能确保整个制度的有效实施。在这些制度建设上，我们可以借鉴国外先进的制度体系，如对英国的有侧重点的救助以及对救助对象实行严格检查机制。英国的救助细化制度完善的比较好的原因在于其建立详细的调查机制，我们国家人口众多，要实施完善好行政救助制度，必然需要建立其符合我国国情的相关制度，特别要对救助对象实行严格审查制度和不定期检查制度。我们可以充分利用国家相关资源，从源头上解决救助不公平现象存在的情况，如建立完善的个人信用体系，使救助对象的个人诚信与其接收的救助相连接，同时采取相应的惩罚机制杜绝骗取行政救助情况的发生。行政救助制度的一个重要点就在于对救助标准的认定上，这个类似于美国制订的“贫困线”，我们的救助可以依照不同的救助内容制订相应的救助标准，同时这个标准还应当区分地区甚至被救助者的年龄而定，最终能够达到请求救助者只能是符合此项救助的公民，而排除其它的一些可能性。当然这个标准依照经济的发展是相应变化的，因此还需要我们政府建立其完善的调查机制，及时颁布相应的行政救助标准。

3.建立责任追究制度。行政救助法律制度是实现社会基本公平的一个重要的保障制度。如果在行政救助制度上体现不出社会的公平性，就不但使整个救助制度丧失了存在的基础，而且反作用于整个社会，必然会使整个社会更加的不公平。当前我国行政机关的工作运作主要是依赖于工作人员的模范遵守工作纪律的工作态度，虽然法治社会的发展促使其改善了很多，但严格来说，目前来看，“人治”的成分还是大于“法治”的成分。由于“人治”的不稳定就必然带来整个制度实施的不确定性，因此当前更有必要加大责任追究制度建设，特别是领导干部的责任追究制度。目前我国已经实施了比较积极的“问责制”[2]，主要针对的就是官员在一些社会热点问题上的渎职行为，这在很大程度上改变了领导干部的工作态度，促使他们能严格按照法律的规定办事。当然此项制度还在摸索之中，也并没有达到能够杜绝违法违纪事件的发生。具体到行政救助法律制度上，责任追究制度更有必要，行政救助制度主要是为本应受救助的公民提供救助服务，如果行政机关在具体施行过程中，没有严格依照法律规定或者纯粹是渎职、谋取私利而致使行政救助制度起不到原来制订的作用，就应该要求其领导承担相应的责任，同时相关的办事人员也应承担一定的责任。这里还需要注意的是，二者的责任分担应该依照其的职权范围加以确定，而不能搞一刀切，混淆责任的承担。明确责任的承担能够杜绝现实中“一把手”说了算的情形，也能落实基层工作者的责任心。责任追究制度在行政救助法律制度中的确立更应该体现出详细严格的特点。

（三）行政救助制度实施环境上的完善

1.奠定坚实的经济基础。行政救助法律制度实施的前提是国家财政能够有足够多的资金投入到制度本身中来。行政救助的资金主要来源于国家财政的保障，国家财政则主要是国家税收和其它收入，而这些收入的多少是由国家的经济发展水平而决定的。我国在解放初期由于生产力的低下，国力也很弱小，国家的资金大部分都投入到整个国家的基础建设上，不可能有过多的资金投入到行政救助制度上来。而发展到现在，我国经济在改革开放中以GDP每年递增10%的速度飞速发展，我国的经济发展让整个世界为之惊诧，使得我国的国力具备了良好的经济基础来建立和健全行政救助法律制度。但应看到，由于我国人口众多的原因，加之分布范围的宽泛性，使得整个社会公平的均衡问题非常复杂，产生了差距非常大的贫富问题，应当认识到这是经济发展的必然，但同时也应加大力度促进行政救助法律制度的全面建设。我国地域宽阔，南北、东西地区经济发展的不平衡也决定了各个地域相应的行政救助法律制度的实现也不可能完全公平，这也是历史发展所必然决定的。西欧国家实施的高福利制度，根本原因就在于这些国家的人口不是很多，且经济基础比较雄厚，我们国家虽然在这些情况上不如这些国家，但我们也应该加大国家公民福利制度建设，福利制度建设的完善，在一定程度是可以消减救助群体的范围，也为我国政府建立有侧重点的行政救助制度提供良好的基础。归根到底，由于我国经济水平还未能有足够的力量来建设行政救助法律制度，但我们不能因此而放弃抑或怠慢整个制度的发展。

2.提高政府救助理念。我国经济水平的发展决定了行政救助法律制度的经济基础，但同时政府主导思想对救助思想的认识程度也在很大程度上决定着行政救助法律制度的走向。我国建国后开展的是计划经济，要求的是整个国家的经济都是在政府大的计划下运行，不允许企业自行确定自己的价格，甚至企业没有销售渠道，这种大一统的计划经济思想更多的是体现在分配制度上。这在很大程度上，消除了表面的“不公平性”，同时由于此时的生产力低下，也没有让整个国民产生贫富差距过大的问题，加之基层有效建立的初级行政救助体系，这就使得政府的主导思想主要考虑整个经济的飞速发展，而没有将目光放在支撑经济发展的深层基础上来。改革开放后，我国经济由双轨制向市场大于管理的经济体制逐步过渡，政府的主导思想也并没有将行政救助法律制度纳入到整个政府的制度建设中，只是在随着经济发展到一定的水平，社会产生了很大的差距问题进而引申出一系列的社会问题时，才匆忙颁布或修改以前相应的管理法律法规为体现服务的法律法规，这就明显有些措手不及。行政救助制度的发展过程正好体现了政府主导思想的变化，也同时对我们政府的执政方针产生了相当大的影响。时至今日，我国政府在经历了若干个大的自然灾难或人为造成的灾难后，逐步认识到了行政救助法律制度的重要性，但在一些具体措施上仍未体现法治国家的基本特征。此外在对救助的实施办法上和方针上也没有体现出我国社会主义的优越特色，我国应当伴随着经济的发展逐步加大整个国家国民的福利待遇，使更多的国民脱离贫困状态，这一点可以借鉴西欧国家的成功经验，实行高福利的国家经济制度，严格保障国民的最基本生活。此外在对具体救助上也可以借鉴英国或美国的具体做法，实行有重点和有层次的救助，使目前我们的救助工作能够真正落实到实处，同时使受救助者能够在接受承担责任的前提下，获得相适应的救助。这不但是我们国家减少救助开支的良法，也是充分体现国家提高生产积极性的大局观。我国政府对行政救助法律思维的整体提高是我国行政救助法律制度能够顺利建立和健全的思想动力所在，我们应有必要加大研究力度，将其纳入到整个国家经济制度发展的大框架内来加以考虑。

3.政府机关的权责法定。政府机关特别是涉及行政救助法律的行政机关应当有具体明确的权责所在。具体而言应当改变其先前的工作作风，改“管理”为“服务”。我国的救助部门一般而言都是民政部门，而民政部门一直以来都是以发放财物为主要工作，这在一定程度上无形中给予了民政部门工作人员很大的优越性，感觉有些施舍的成分，特别是到节日时，一些相关领导才有机会接触社会贫困的家庭或个人的机会，为他们上门服务，送一些慰问品，而这些情形无疑都使老百姓感激不尽。这些现象都是制度不健全不合理的表现。如果我们的政府部门或相关领导不靠感情用事，或者用所谓的正面形象来换取广大人民群众的支持，只是用详细的法律制度来严格执行行政救助制度的话，这些现象就会不存在，也能保障整个制度的良好运行。我们可以在行政救助法律制度中详细规定凡符合什么条件的情形可以上门服务，符合什么条件的可以聘请一些人员来对其进行服务。在这方面政府机关还可以联合其它部门甚至民间机构来完成相关的工作。这在很大程度上不但解决了公民的救助困难问题，也在很大程度上体现了我们政府的为人民服务思想。政府机关的权责法定，具体而言就是行政机关享有法律赋予的权力，而在行政救助法律制度中，这种权力应该表现为服务的意识，如果符合受救助要求的公民没有享有相应的权利，则行政机关的权力应该就有相应的责任相伴随。明确权力的履行机关同承担权力所带来的责任行政机关必须是同一个行政机关，而且还应该最大可能的将责任落实到个人。权力也应相应地赋予个人。权力、责任到个人并不意味着权力没有制约，加大对权力的制约力度和监督力度不但是政府部门内部的事情也应当是整个国家公民的责任所在。顺畅的监督机制和有效的责任追究制度就能积极的实现权责法定，也能有效避免行政救助法律制度在行政机关实行阶段上出现的各种问题。

4.完善基层民主化。经过半个世纪的发展，我国政府终于认识到基层民主化的完善对整个国家体制的完善具有很大的积极作用。实施一项制度，本意就在于该制度的实施和完善完全能够根据当初设立时的目的而运行，但由于一些行政机关内部的官僚作风，制度本身没有严格的约束机制就有可能会发生改变。行政救助法律制度的本意是受救助主体应当是适于接受救助的公民或者家庭，而不能是那些不符合救助条件的公民或家庭。目前相关报道中有一位领导的妻子竟然能够领取五份最低生活保障，可以看出行政救助法律制度的有效性还需要加强制度建设。政府只有在积极推进基层民主化的发展中才能使得基层民主化的发展能够有效的深入基层，杜绝此类事件的发生。基层民主化是现阶段我国政府大力实施的一项政治制度。反映了改革的必然性，如果此项制度的不实施或者不能够有效实施将必然影响到整个国家发展的大局。“5.12”汶川大地震后，针对灾民救助的一些做法就明显的体现出民主化的存在。例如有的受灾村庄在分配救助物资时，就采取了最基础的民主分配制度，使物资能有效地利用，也实现了局域范围的公平公正。民主化的发展不但对整个国家政治体制的发展起到决定性的作用，在行政救助制度上也能最有效的保障救助制度目的的落实。