移动通信基站项目公众参与的意义

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1998年6月25日，联合国通过的《公众在环境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济权的公约》(简称《奥胡斯公约》)，对这些程序性的环境权作了比较具体和完善的规定[4]。该公约对上述权利的规定可概括如下：(1)该公约从两个方面规定了公众的知情权，一是公众的环境知情权的内容，二是政府保证公众环境知情权实现的义务。(2)该公约从三个方面规定了公众的参与决策权：一是公众对具体环境活动决策的参与；二是公众对与环境有关的计划和政策决策的参与；三是环境行政法规和法律决策及执行过程中的公众参与。(3)针对公众的知情权和参与决策权，该公约明确规定这两项权利受到侵害时，有权诉诸法律以获得司法救济，国家应为该权利的实现提供保证[1、3]。

依据上述公众参与原则，电磁辐射类环境影响评价公众参与应体现：（1）环境知情权，例如公众有权获知目前周边的电磁辐射水平、移动通信基站的站址、天线架设塔型、主要技术参数以及可能造成的辐射影响、拟采取的环境保护措施等信息，环境保护行政主管部门有告知或督促项目建设单位、环评单位告知公众的义务。（2）环境参与权，在环境影响评价全过程中，公众在获知建设信息后，有权通过有效渠道向建设单位、环评单位或环保部门提出与电磁辐射影响相关的建议。上述单位应对公众提出的建议给予回复，公众有权对环境影响报告中的部分或全部内容予以复印，以便在建设过程中进行监督。（3）环境司法请求权，包括对环境保护行政主管部门主张的权利，和向司法机关要求保护的权利。公众有权对基站等建设项目的环境影响评价程序进行质询，指控环保部门没能履行相关法律规定的职责，或提起电磁污染民事诉讼的权利。

公众参与的现状与难点

移动通信基站建设项目在公众参与中存在以下难点。（1）漠视关系群体的知情权，公众参与的针对性不强。由于移动通信基站建设范围广，单期项目建设的基站站址往往覆盖全市乃至全省，使其无法有效地识别与筛选公众参与的对象。（2）环评公示操作不合理，公众参与的有效性不足。公示过程中，存在信息不易获知、公示时间短、信息量不足以及诸如天线型号、增益、俯角、方位角等专业术语晦涩难懂等问题，都降低了公众参与的有效性。（3）公众存在认知误区，评判能力不足。由于电磁辐射是以一种看不见、摸不着的特殊形态存在，在环境中不存在残余物质，往往给普通民众带来神秘感，甚至畏惧情绪。造成部分居民对电磁辐射认识上存在误区，对移动通信基站、输变电设施等敬而远之，在公众参与过程中提出无理要求，甚至阻挠环评程序的正常进行。（4）建设过程容易激化矛盾，造成环境司法请求权的滥用。实际建设过程中，由于单个基站的建设周期短，加上前期未能有效地开展公众参与，基站往往是在周围居民不知情或未被征求意见的情况下建成的，造成居民的反感，引发不必要的纠纷和群众投诉，给环保部门带来工作负担。

公众参与内容及方案设计

（1）围绕公众参与原则确定公示信息内容，提高公众参与的合法性。围绕环境知情权、环境参与权、环境司法请求权三原则梳理移动通信基站建设项目公众关心的主要问题，制订出公示信息内容。（2）信息公示采取“喷淋”与“滴灌”相结合方式，提升公众参与的针对性和有效性。针对移动基站项目建设地点分布广、涉及民众多的特点，第一次信息公示利用报纸、网站等公共媒体大范围公示建设规模、地址以及建设单位、环境评价单位的信息，并提供查询和索取相关信息的途径。第二次信息公示在利用公共媒体公示的同时，优先选取基站周边的居民住宅区、学校、医院等，采取户级访谈、座谈会等方式针对性开展公众参与调查。公示信息应包括基站拟建站址、塔型、拟建高度以及基站天线水平保护距离和垂直保护距离等环境保护管理措施。公示时限严格按照《暂行办法》要求，不得少于10天。

建议

（1）形成电磁辐射公众宣传制度，将宣传经费纳入环保竣工验收范畴。移动通信基站、输变电工程等项目环境影响评价应就公众宣传提出具体措施建议，细化到宣传内容、方式及经费预算。环保部门应就报告中的公众宣传内容给予批复，明确宣传经费纳入环保竣工验收范畴，逐步促使电信运营单位转入公众宣传与产品营销并重的理性发展模式。（2）构建电磁辐射类建设项目环境管理数据库，缩短民众投诉处理时间，化解社会矛盾。随着我国信息化水平提升，移动通信基站的建设数量得到大幅增加，以江苏省为例，至“十二五”期末将规划建设移动通信基站80000座，实际截至2012年已建成基站约89000座。面对如此数量众多的基站，应尽快着手建立环境管理数据库，涵盖基站站址、塔型、架设高度、保护距离管理要求、竣工验收监测结果等数据信息。一方面可以对已建和新建的基站进行有效地环境管理，另一方面在应对民众投诉时，可以较快地获知所需的关键信息，缩短了民众投诉的处理时间，化解社会矛盾。（3）组建环境法律援助中心，提供处理环境诉讼的司法渠道，正确疏导民众情绪，避免发生群体事件。从宁波镇海PX项目到四川什坊钼铜项目，再到江苏启东排海工程，近年来由环境问题引发的群体性事件时有发生。项目前期信息不公开加上后期民众诉求渠道不畅，导致了民众对自身利益可能受到侵害产生严重怀疑，进而引发群体事件。可见构建畅通的民众诉讼渠道是正确疏导民众情绪，避免发生群体事件的必要手段。随着我国环境司法体系的不断完善，环境诉讼必然将是处理环境投诉、解决环境纠纷的最有效手段之一。通过组建环境法律援助中心，一方面可以将部分诉求合理引入司法渠道，另一方面也能缓解审批监管部门的工作压力。

作者：韦庆刘佳雪潘葳单位：江苏省辐射环境保护咨询中心南京晓庄学院社会发展学院