移动通信基站环保管理现状

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摘要:对昆明市当前移动通信基站环保管理工作现状进行了研究，分析了目前基站建设中存在的问题以及环保管理上面临的难点。在此基础上，从推进基站规划环评、加强属地监管、严格基站选址等方面，提出对策和建议。

关键词:基站;环保管理;难点;对策;昆明

移动通信指移动用户之间，或移动用户与固定用户之间的通信［1］。移动通信基站是指在一定的无线电覆盖区域中，通过移动通信交换中心，与移动电话终端之间进行信息传递的一种无线电台。随着电子技术的发展，移动通信业已成为我国重点发展产业之一。国家工信部2013年12月4日向国内三大通信运营商颁发了三张TDD(TD—LTE)牌照，从此，中国移动通信正式进入4G时代。2014年7月，国内三大通信运营商移动、联通、电信共同发起设立了中国铁塔股份有限公司(以下简称“铁塔公司”)。铁塔公司的成立大力推进了移动通信基站的共建共享，减少了相关基础设施的重复建设，但同时也带来了管理责任难以划分、环评手续滞后、电磁辐射影响叠加等环保管理问题。本文分析了昆明市移动通信基站项目建设现状及存在问题，提出目前基站建设项目环保管理工作中的难点，并就此给出了相关对策建议，旨在为移动通信基站环保管理工作提供支持。

1昆明市移动通信基站建设现状及存在问题

1.1基站建设数量多、分布广、多网共存

近年来，随着国家对信息化建设的日益重视和“宽带中国”战略的实施，全国掀起了多轮通信基站建网的高潮，基站建设在全国范围内普遍呈现出建设数量多、建设速度快的特点。以昆明市为例，根据昆明市环境工程评估中心统计数据，2016年1月10日—2017年9月30日，共受理基站建设项目环境影响报告表12个，全市共建设移动通信基站22288个，其中中国移动基站16634个，中国联通基站740个，中国电信基站4914个。根据基站建设数量逐年统计数据可知，除2013年受原有基站补办环评手续导致数量较大外，2014—2017年昆明市新建的移动通信基站总数在逐年递增。移动通信基站覆盖面日渐扩大，遍布在市区及市郊的各个角落。以昆明市为例，近五年来，昆明市主城四区官渡区、盘龙区、五华区、西山区新建基站总数占比最大，安宁市、呈贡区、禄劝县、寻甸县等县(市)区的基站建设工作也在逐步推进，移动通信基站的分布范围日益广阔。三大运营商的移动通信网络基站目前多依托铁塔公司建设的物理站址进行建设，网络建设情况各不相同，有的单网有的双网甚至三网共址，同时也存在不同运营商使用同一个物理站址的情况。就昆明市目前基站共址现状而言，根据昆明市环境工程评估中心近五年来基站建设项目环评数据统计，三大运营商建设的双网或多网共址基站总数约为15722个，其中又以中国移动的共址基站占比最大，约占共址基站总数的84.94%。

1.2基站建设环境复杂、批次众多、审核困难

移动通信基站属于通信服务设施，大部分选址都位于城市建成区，基站周边多有居民小区、学校、医院、办公区等较为敏感的环境保护目标，区域电磁环境质量要求较高，因此基站对周围环境的影响大小是基站选址的一项重要考虑因素。研究表明，移动通信基站电磁辐射对周围环境的影响大小通常受以下因素的干扰:第一，天线架设方式。基站天线的俯仰角、方位角、挂高等决定了基站的主要辐射平面位置，进而决定了电磁辐射的影响范围。第二，地形地物。基站所处的地理位置会影响电磁辐射的水平，电磁波在传播过程中遇到不同的地形地貌、植被建筑都可能产生吸收、反射、折射与绕射，最终导致电磁波在传播中信号减弱。第三，话务量。话务量对电磁辐射水平具有一定影响，研究表明在正常的工作时间段内，各时段平均话务量会随时间发生变化，通常峰值出现在下午一点和晚上九点半［1，10］。数量庞大、位置分散的移动通信基站在前期审核、后期管理上都给环保管理部门带来了众多难题。对于环保管理部门来说，要一一掌握清楚每个基站周边环境关系、敏感点分布位置、区域电磁环境质量、基站对区域环境及敏感目标的电磁辐射影响是一项非常艰巨的任务。为保障各自运营网络的通信质量，同时提高各自的网络优势以增加市场竞争力，移动、联通、电信三大国内运营商每年均投入大量资金、人力、物力资源进行物理站点的建设。在2017年7月1日之前三大运营商每年均会多批次、大批量向环境管理部门上报审核基站项目的环境影响评价报告及竣工环保验收调查报告。在每本报告编制过程中，运营商和编制单位都要花费大量的时间、资金和人力对各个典型基站的周围环境关系、环境保护目标、区域电磁环境质量现状进行调查和监测;环境管理部门每年也要投入大量的人力物力来受理、公示、审批、核查如此多批次的基站项目，并对报告中调查的环境保护目标、区域电磁环境质量现状等进行复核。

1.3基站建设变化多，管理难度增加

基站项目的建设主要是通信设备的安装，普遍特点是工期短、建设快、易受规划、市场、资金等多方因素影响，导致基站项目的变化性较大。若这些变化未能及时反馈给环境管理部门，则易导致环保管理中出现问题，主要表现为:①先建后报。2009年，云南省环保厅了几个关于加强全省电磁辐射类建设项目环境管理的通知，自此，云南省移动通信基站的辐射环境管理才日趋规范，在此之前，由于基站建设数量多任务重，建设要求又注重时效性，各运营商在基站建设时又很少考虑到其对环境的辐射影响，也未履行相应的环保程序，导致基站边建设边报批甚至未批先建的情况屡有发生。②变更不报。基站在建设过程中，可能会根据实际需要调整基站站址、设备参数和天线类型等，但运营商未及时将所有变更情况通报环境管理部门，部分基站建成运行后遭到公众投诉，环境管理部门进行现场调查时才发现基站建设情况已发生变更，直接影响了环境管理部门后期对基站的有效监管。总体来说，环境管理部门对基站项目的审批和管理工作相当重视，投入了大量人力物力，工作成效有了显著提高，但由于客观情况的存在，目前对基站的环保管理工作仍有不尽如人意之处［2］。

1.4公众意见众口难调

基站选址一直是通信网络建设中的难题，在公众的环境意识和权益保护意识日益增强的今天，仅凭加强对电磁辐射等相关知识的正面宣传与引导，远远解决不了移动基站选址难的问题，基站建设成本和难度更是大幅攀升。很多情况下部分群众对基站建设进行阻挠的主要原因是对电磁辐射不了解而产生对基站铁塔、天线的恐慌［3］，这种恐慌引起的反对意见又与部分公众要求增强基站信号强度保障通信质量的要求相违背。

2移动基站建设项目环保管理工作中的难点

2.1省内无环评单位开展基站项目环评

目前云南省现有开展业务的环评机构共有202家，其中省内单位共有25家，省外备案单位共有177家。省内单位无一家承接基站电磁辐射项目环评编制，2016—2017年昆明市环境工程评估中心受理的12个基站建设项目环境影响报告表均由省外环评机构编制完成。省外单位多采取当地办事处人员进行现场踏勘并完成编制，再由总公司人员进行审核，或由当地办事处人员进行现场踏勘后，将踏勘资料传回总公司，由总公司人员完成报告编制的方式进行工作。由于编制人员或审核人员对项目所在地周边敏感点、区域环境现状、当地环保管理要求等不熟悉、不了解，最终直接导致基站建设项目环评文件编制周期长、费用高、编制质量不满足当地环保管理要求等问题。从而加大了基站建设项目环保管理的难度。

2.2基站规划环评缺失

各地管理部门为了规范管理城市布局、合理配置资源，已开始将基站作为基础设施纳入城市总体规划［4］。基站规划环评是进行区域性基站建设、区域环境容量分析及环境影响预测的重要技术文件，在现今基站规划如火如荼进行时，针对基站规划的环境影响评价工作却未及时开展［2］。目前由于基站规划环评工作的编制主体和编制流程尚不明确，三大运营商在昆明市均未开展过移动通信基站的规划及规划环评工作。

2.3基站建设不确定性强

基站建设项目环评文件的编制依据多为三大运营商各自的网络建设规划。环评阶段基站站址尚未最终确定，环评文件对站址位置和周围环境状况表述不清，易出现实际建设站点和环评文件描述不一致或环保批复后站址变更，形成“批建不符”的问题［5］。

3加强基站项目环保管理的对策建议

新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(环境保护部令第44号)从2017年7月1日起开始施行，其中“无线通讯”项目编制形式全部由“报告表”改为“登记表”［6］，基站建设项目正式纳入《建设项目环境影响登记表备案管理办法》(环保部令第41号)进行登记备案管理［7］。基站建设项目环评程序的简化为运营商提供了便捷，但随之而来的是环保管理部门的管理难度也有所增加。针对加强基站项目的环保管理提出以下几点建议:第一，加快昆明市基站建设规划及规划环评推进。规划环评在移动通信网络规划的研究和编制阶段的介入，有利于将环境保护的思想尽早地纳入到决策过程，是合理布置基站、避开环境敏感区、保证区域电磁环境质量、减少后期公众质疑及投诉的重要手段［8］。应对网络覆盖区域、基站选址、天线架设方式、区域环境容量等方面进行统筹规划，重点关注基站网络建设与环境保护之间的协调性。第二，强化基站项目属地环保管理。进一步推进运营商对基站的登记备案，完善备案信息，加强与属地环保管理部门之间的沟通交流，根据基站建设地点发挥基层作用，落实属地管理，提高监管能力，完善跟踪监测等监管体制。第三，综合考虑天线架设方式、话务量、周边环境等因素进行基站选址，根据需求及时调整天线架设方式、天线角度、高度、与敏感点之间的距离，从技术角度减少基站建设对公众的影响，消除公众疑虑，破解移动基站选址难题。第四，要积极、正面开展电磁辐射知识的普及和宣传工作。各大运营商在工程建设、市场营销或对外宣传等方面，都要以正面宣传为导向，严禁针对其他通信运营企业开展基站及相关辐射影响等负面宣传，以免公众在认识过程中形成不良印象，对基站建设产生抵触情绪，阻碍公众参与环境保护工作正常进行［9］。

4小结

移动通讯业已成为我国重点发展产业之一，三大运营商4G网络建设的战略发展和铁塔公司的成立，为当下移动通信基站的建设带来了机遇和挑战。本文主要研究昆明市当前移动通信基站环保管理工作现状，以充分了解目前基站建设中存在的问题以及管理上面临的难点。在此基础上，从基站的统筹规划、建设要求、属地监管、审批流程等方面，从可持续性发展的角度，提出对策和工作建议。

作者:杨倩 支国强 李田富 单位:昆明市环境工程评估中心