政府财政支出责任配置

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摘要：完整的政府间财政体制是由财政支出责任的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划分和财政转移支付这三个层层递进的逻辑层次构成的。在这种政府间财政关系体系中，与政府间公共物品提供责任（即公共经济责任）划分相适应的财政支出责任纵向配置处于基础地位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财政转移支付的结构与规模。因而，政府间财政支出责任纵向配置是否处于优化状态，对一个国家财政体制、进而对一个国家公共经济的运行效率产生至关重要的影响。本文拟就实现政府间财政支出责任优化配置的主要原则和如何实现我国政府间财政支出责任的优化配置作一探讨。

一、政府间财政支出责任优化

配置的主要原则

政府间财政支出责任纵向配置的实质，是如何正确解决各层级政府之间合理分担整个国家机构向社会公众提供公共物品和公共服务的总成本问题。因此，政府间财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体上相一致，应当是其首要原则。即哪一级政权机构拥有提供某种公共物品的责任和权力，那么该级政府也就要相应地承担为这种公共物品的生产提供成本资金即财政支出的责任。如此说来，政府间财政支出责任划分是一件十分简单之事，只要提供各项公共物品的责权在各级政权机构之间划分明确了，据此——相应地向各级政府分配财政支出责任也就万事大吉了。

但是，事情绝非如此简单。如果考虑到公共物品的层次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共经济责权在各级政权机构之间的实际配置关系是相当复杂的，其中对许多种公共物品的提供而言，为了克服其效益外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政权机构。例如中小学义务教育，按照效率原则，其设施的建设、维修和教师的聘用、考核、解聘等事务决策、执行、管理、监督责权应当配置于基层政府。但由于义务教育对提高国民整体文化素质具有战略意义，同时也是当代公民的一项基本权利，而客观上不同地方的基层政府在财政能力方面又存在很大的差别，如果将提供义务教育的全部责权一揽子配置于基层政府，那么，就难以保证全国所有地方都能按照现代整个社会需要与可能的标准提供这项最重要的公共物品。因此，正确解决这一矛盾的基本方法，就是将提供义务教育的责权细分为范围、标准性基本决策责权与校舍建设、维修等具体实施性决策责权以及不同层面的管理、监督责权，按照不同层级政权的优势与能力分别配置于中央、省、市、县、乡五级政权机构，分工协作，共同承担。对于社会治安、卫生保健、社会保障和交通、供排水等重要公共物品的提供而言，同样有类似的情况。在这种情况下，除了决策性、执行性、管理性、监督性责权履行本身需要消耗的公共行政费用自然应当分级负担外，像校舍建设（危房改造）资金、教师工资、学校日常运行费用如何由各级政府分担，就成为需要进行科学合理地确定的问题。在法国，小学一般属于市镇管理，中学归省管理，大学归国家管理，但是大、中、小学教师的工资全部由国家开支，市镇修建学校、幼儿园还可以得到国家补助。在荷兰，中小学教育归市政府管理，但90％的教育经费由中央补助。多数发达国家对诸如教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、社会治安、道路交通等涉及公民生存与发展基本条件的公共物品，都是采取提供责权多层次划分、筹资责任两级以上分担的方式解决的。上级政府之所以要以不同比例分担下级政府负责直接提供的公共物品成本，归根到底是由于这些公共物品具有正效益外溢性，只有在得到上级政府给与适当成本补偿的情况下，这种公共物品才能在数量和质量上实现最佳提供。由此可以得出财政支出责任纵向划分的第二原则，即纠正效益外溢性的成本补偿原则。当然，这个原则与前述原则并不矛盾，而是对前述原则的必要补充。

第三个原则——财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接。财政支出在或大或小的程度上代表辖区居民所费，而公共物品的提供则是辖区居民所得。根据物质利益规律，通过体制设计将居民所费与所得之间的联系衔接得越紧密，就越能调动公民参与公共经济决策和监督活动的积极性、主动性、创造性，从而越有利于提高公共经济的效率和政治民主的广泛性。因此，直接财政支出责任（与此相对应的是上级政府通过给与补助承担的间接支出责任）应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级地方政府。这就是尽管许多国家财政收入的半数以上集中于中央、而财政支出则半数以上通过地方实现的主要原因。

第四个原则——财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应。不管财政支出责任配置有多少条原则，但这种责任的落实都必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，或者允许其量力而行地提供低于相邻地区水平的公共物品（适用于非基本的公共物品），或者上级政府必须负责补充为提供标准公共物品所需要的财力缺口（适用于涉及公民基本生存与发展权利的公共物品）。

以上四项原则是从不同侧面分析公共经济责权的纵向配置问题得出的，其中后三个原则是第一个原则针对不同情况的具体深化和延伸。它们并行不悖，在具体划分各级政权机构的财政支出责任时，应当综合地加以应用。

二、实现我国政府间财政支出

责任优化配置的具体建议

依照上述原则衡量，我国目前政府间财政支出责任的纵向配置存在诸多弊端，极大地制约着国家财政体制运行效率，亟待通过财政体制的创新加以解决。从目标模式来看，根据上述原则，按照公共经济责权纵向配置的逻辑顺序，我国公共财政支出责任在五级政权之间优化配置应成如下格局：

1.主权性公共物品生产成本支出责任的配置。国防事业中的国防设施、装备、正规军（包括军区、预备役）及武装警察部队日常支出、征兵及转业安置费用、军事工业与科技支出全部由中央财政负担，民兵训练费用由省一级财政负担，部队人员转业安置的地方机构公务费用支出由省、市、县财政分级负担。国家级外交支出由中央财政负责，地方级国际交流与合作费用由同级地方财政负担。国家安全、海关机构和货币发行及金融监控、外汇与国际收支管理、主权性外债管理与控制的国家级机构支出全部由中央财政负责，中央转贷地方的外债管理费用由同级地方财政分别负担。国界勘定费用由中央财政负责，省界勘定由中央和省、自治区、直辖市按比例分担。

2.法律、制度、政策性公共物品生产成本支出责任的配置。这类支出主要是国家机关日常公务费用和机构公务设施修建费用，应当完全由中央、省、市、县各级财政按照机构隶属关系分别负担。

3.司法、治安与公共行政服务成本支出责任的配置。这类支出同样包括机构日常公务费用和设施、装备支出两个方面。其支出责任配置应当是，以按照机构层级分别由中央、省、市、县、乡（乡级不设置审判、检察、公安机关）负责本级支出为基础，在本级无能力保障基本支出需要的情况下，中央、省、市、县四级政府按照下一级财政整体收支对比状况给与适当比例的补助，以确保相应的公共物品按照正常标准提供，即保证各级政权机构正常运转。

4.人口控制、调节收入再分配与协调区域间经济社会发展的成本支出责任配置。强烈的效益外溢性，决定了此类公共物品的实体性成本支出责任必须由中央财政承担（部分地也可由省、市、县财政适当分担）；而基层政府承担人口控制和调节收入再分配的具体执行性管理职责，以及省、市、县政府承担相应的执行性监督职责，其管理性直接成本支出应由机构所属的本级财政负责。其中，就社会保障各个项目而言，养老及失业保险由于涉及保障对象的基本生存来源而且所需资金数额巨大，应作为中央和省两级共担的支出责任；医疗、工伤、女工生育保险则可以由省市两级政府共同承担支出责任；住房保障可以按照人员的隶属关系由各级财政分别补助；自然灾害救济的支出责任，则应当按灾害损失量级分别配置于中央、省、市、县各级财政之间，而不宜无论灾害损失大小将救济支出责任全部集中于中央。协调区域间经济社会发展的责权按照管辖范围分别配置于中央、省、市、县四级政府，因此它们应各自负担本辖区内协调下一级行政区域之间经济社会发展的必要成本支出。

5.水利工程、资源开发、环境保护与气象服务成本支出责任划分。其中，水利工程支出责任，应当按照受益范围和不同层级政府的财政能力，合理分配于决策级和受益区政府；资源开发既有获得直接收益的一面，又有造成土地及附着物、环境损失的一面，同时还有保护资源、维持可持续发展的战略性控制问题，因此，资源开发的直接成本和社会成本支出应由直接受益者负担，而对资源开发进行战略性控制和规制的管理成本支出则应由中央、省、市、县级政府按机构隶属关系分别负担；环境保护支出中，属于效益外溢性极大的重大措施支出主要由中央财政负责，省、市、县地方财政负担执行性管理支出和一般绿化、经常性防污治污支出（后者主要由市、县财政负担，省级负责规划和监督性管理支出）；气象服务由其规模效益特点所决定，其成本支出应主要由举办相应机构的中央、省、市级财政分级负担。

6.市场秩序、经济稳定、增长与就业成本支出责任划分。尽管此类公共物品的效益外溢于全国，其决策责权也主要集中于中央，但地方政府也要普遍承担执行性责任，特别是对于促进经济增长和增加就业，地方政府会有更多的直接受益。因此，维持正常的市场秩序、平抑经济波动、重大经济结构调整、稳定发展农业、保持通货与物价稳定的成本支出中，属于管理性的，中央、省、市、县四级财政应当按机构隶属关系分别负担；属于减免税的，当涉及地方税收时，地方财政也要按税收归属和统一政策分担；属于为刺激需求直接增加投入性支出，应主要由中央财政负责，但用于地方部分各级地方政府也要按照受益和能力原则承担必要的配套性成本（例如改善地方基础设施、调整经济结构的投资和增加政府公务员及其他雇员工资的支出）。促进经济增长、地方经济结构调整与增加就业是紧密联系在一起的。在市场经济条件下，地方政府的责任主要是为投资者、经营者创造尽可能良好的治安环境、生态环境、基础设施条件和行政服务，也包括在促进科技进步方面给与政策性支持和通过组织协调帮助投资者解决某些困难问题。前一方面的支出责任划分，需在相关之处分述；后一方面的相应支出，则只能由提供这种公共物品的那级地方政府自己负责。

7.交通设施、邮政通信、广播电视与空间资源管制成本支出的责任划分。交通设施、邮政通信、广播电视一般属于混合物品。在必须由政府举办的场合下，交通设施的建设与维修成本支出应按照国家干道、省道、市道、县道、乡道的层次和受益原则划分基本责任，对于基层政府无承担能力的地方，县、市、省、中央政府要依次上推按照与下级政府的财政能力大小成反比例的原则给与必要资助；对于传播各级党政机关意识形态和政策信息的广播电视设施修建和机构运行费用支出，一般应按举办级次分别由同级财政负责，但对偏僻地区邮政通信和广播电视网络的覆盖，也须比照交通设施支出的分担办法解决。空间资源管制成本支出，按其提供责任应由中央财政负责。

8.教育、基础科研、公共卫生保健、公共文化事业及意识形态管理成本支出的责任划分。其中，一般管理费用性支出和基础科研、一般公共文化事业、意识形态方面修建性支出，由机构所属层级政府分别负担；教育、公共卫生保健、国家重点文物保护方面修建性支出，首先由举办或直接管理层级政府分别负担，超出本级财政负担能力的部分，义务教育、本科以上高等教育、乡村公共卫生设施和国家重点文物保护由中央财政给与资助，高中阶段教育、大专教育、县级公益性卫生设施由省级政府予以资助。

9.市政设施、消防、自然垄断行业管理、公园及其他居民公共服务成本支出责任划分。市政设施、城市交通管理（包括路标设置）、消防、自然垄断行业管理、公园修建与维护支出，由市、县、镇政府负责。垃圾清理、市容美化、街区户牌、物业管理等社区服务支出，由城市区、乡村镇政府负责。

10.产权保护与经营性国有资产管理成本支出的责任划分。产权保护涉及各级国家机关立法、执法、司法各环节的支出责任，已在上述第二、三项给予明确。经营性国有资产管理支出，很明显应当由产权所属那一级政府负责。

上述公共经济支出责任划分中，许多事项涉及到上级政府对下级政府给予补助的责任问题。其具体补助的方式选择与程序安排，已在另文阐述。