最低生活保障财政支出

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摘要：城市居民最低生活保障制度作为保证城市贫困人口基本生活需要的社会保障制度，自1997年开始在部分地区实行，对保证低保对象的基本生活和维护社会稳定起到了极其重要的作用。但绝大部分地区享受标准只考虑了最基本的生活要求，而远远没有解决“应保未保”的问题。建立完善的最低生活保障制度需要大量的财政资金投入，因此加快财政支出结构调整已成为最低生活保障制度建设的迫切要求。

（一）提高社会保障支出比重是建立公共财政的努力方向。

最低生活保障制度是城市社会保障的最后一道“安全网”，与养老失业保险、下岗职工基本生活保障共同组成具有中国特色的三条社会保障线。不同的是，最低生活保障所需资金完全来源于政府财政。有竞争就有弱者，社会保障正是为了使在市场竞争中暂时处于弱势地位的人群得到基本生活及基本医疗，是在社会普遍追求效率的同时，兼顾公平的最直接表现。

财政支出结构调整是建立公共财政的难点和重点。公共财政是为市场提供公共服务的政府分配活动，是社会公众的财政，也就是与市场经济相适应的财政。政府应从竞争性领域和盈利性领域、经营性领域退出来，政府和财政追求的是社会目标。社会保障支出是财政满足公共需要的重要内容，是调整财政支出结构、建立公共财政的方向之一。

（二）最低生活保障制度的建立与完善，迫切需要加大财政支出结构的调整力度。

从目前全国大部分地区最低生活保障制度的运行情况来看，突出的问题是没有全面覆盖所有需要救助的符合条件的困难群体。即使是已经纳入低保范围内的，其待遇也是低标准的，更准确的说，是勉强维持生存的标准。其根本的原因是受到低保资金的约束。

目前城市中的贫困人口，主要是以下几类人员，第一类是传统上由政府长期予以救济的“三无”民政对象；第二类是领取失业救济期间家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民；第三类是在职人员、下岗职工、离退休人员领取工资、基本生活费及离退休金后家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民；第四类是其他原因造成贫困的居民。事实上，由于第一类人员一直都由政府负责救济，第四类属于极少数，第三类人员中的在职人员和离退休人员，由于近年来实施了最低工资制度和“两个确保”因而也少有极端贫困的。因此，如果说撇开传统的“三无”人员，目前新增加的最低生活保障对象主要应该包括第二类和第三类中的失业和下岗人员。如果不加大财政支出结构调整的力度，最低生活保障制度这道防线将“防不胜防”，最终将引发严重的社会问题，那时将强制调整财政支出结构和水平。

政府对需要救助人群的生活提供基本保障，既是政府的义务，也是被保障人群的基本权利。政府可以通过资金扶持、政策倾斜来解决保障对象的生活必需支出。由于最低生活保障制度是目前我国实施的社会保障体系中最后一道保护网，而且社会保障制度体系建立的目标之一就是为了减轻企业的负担，因此最低生活保障制度所需要资金主要应由政府财政来解决。因此，抓紧财政支出结构的调整，既是顺应公共财政体制的形势需要，也是完善最低生活保障制度的迫切需要。

（三）加快支出结构调整步伐，不断完善最低生活保障制度。

加大社会保障支出是财政支出结构调整的方向之一。社会保障的本质决定了政府在其中的地位和作用，国家财政“缺位”的事项有许多，社会保障即为重要方面。政府长期实行的“高就业、低收入、低消费”政策，为每个城市居民乃至家庭的基本生活提供了基本保证。随着市场经济体制的建立，经济结构、产业结构调整加快，企业改革改组力度加大，纷纷兼并破产，下岗分流，减员增效，就业矛盾集中显露出来。由于领取失业保险金及下岗职工基本生活费都有法定的期限，许多人员现在开始依靠最低生活保障金维持基本生存。严峻的现实迫切需要进一步完善最低生活保障制度。

财政部门有效介入社会保障制度建设的重要途径是参与政策标准的制定，确保社会保障资金的安全和有效使用。随着我国市场经济进程的逐步加快，社会保障体系欠缺对于改革的制约作用已经越来越突出地显露出来，财政应当加大这方面的投入，将社会保障体系的建立和运作作为一项重要的职能。在年初预算确保行政事业单位职工调资、农业、科技、教育等法定支出的同时，保证社会保障支出的需要，超收的财力应主要用于社会保障支出。在不断调整财政支出结构，优化资金投向的同时，还要注意以下几个问题：

1.必须加快两条保障线的合并。国家为解决下岗职工的基本生活，通过给下岗职工发放“解困金”的形式帮助其解决基本生活费。但是这项政策的漏洞也是客观存在的，即不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，按人头平均发放。依照政策，基本生活费的来源是“三家抬”，而实际上由于企业本身的困难，企业负担的那部分许多是“空账”；社会筹集的部分剔除在职职工“捐助”的部分，主要来自于失业保险基金的划转，而且还要视失业保险基金的筹集情况；唯一能确保到位的，只有政府负担的部分，因而实际上也是财政在“兜底”。

尽管目前各地的最低生活保障制度模式不尽相同，但是有一点是相同的，即所需资金全部或绝大部分由政府财政负担。因此，无论是从完善社会保障体系的角度，还是目前的社会现实都需要加快两条保障线并轨的步伐。

2.正确处理好“最低”与“保障”的关系。最低生活保障的目的就是满足人的基本生活需要。“最低”和“保障”的关系其实就是“可能”和“需要”的关系。二者应该得到兼顾，只有实事求是地处理好“最低”和“保障”的关系，才能不违背国家建立最低生活保障制度的初衷。只强调“保障”不考虑“最低”，势必影响效率的实现。只强调“最低”不强调“保障”，那又怎么能称之为最低生活保障制度？

地方各级财政的支出结构仍在调整中，尽管各级政府一再强调要确保支出预算，然而由于城市政府的财力普遍十分紧张，这就使最低生活标准最后的确定值普遍低于实际所需的费用，因而它只能是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。往往依靠在特定节日期间对低保对象实施临时性补助来予以适当补偿，这实际也是依照财力情况，综合考虑“需要”与“可能”而作出的。因此必须妥善处理好“最低”与“保障”的关系。同时，还要妥善处理好最低生活保障与其他社会保障待遇的关系。要充分考虑到目前同样由财政负担的社会优抚、社会福利对象的待遇，在充分考虑新增加低保对象基本生活的情况下，从实际出发，防止顾此失彼，造成新的不均衡。

3.在确定财政兜底原则的前提下，拓宽筹资渠道。政府一年的财力有限，而且各种刚性支出有增无减，要在短期内大幅度增加社会保障支出是很难的。在工作中应防止把整个社会保障都当成政府的责任，过分增加政府的财政负担。在市场经济条件下，政府组织社会保障工作，是政府职能转变的重要内容，但是这绝不意味着政府要负责一切的社会保障职能，而不需要引导社会和市场的力量来参与。迄今为止，还没有哪一个国家能够终止不断衍生的弱势群体，消除由于自然和社会等多种原因给他们带来的灾难、痛苦和不幸，也没有哪个国家能够仅仅依靠政府的职能来承受和解决这些社会问题。

4.努力扩大就业机会，实施标本兼治。最低生活保障只是治标，对保障对象来说，是临时应急措施。绝大多数有劳动能力的低保对象并不愿依赖保障金生存。因此必须完善再就业工程的各项配套措施，保证落实到位，杜绝那种说的多，做的少，政策出台多，承诺兑现少的现象。由于各种原因造成人们之间收入差距的逐渐拉大，因而无论按照相对标准测算法，还是绝对标准测算法，如果不解决就业以及分配问题，相对来说，只会导致贫困人口的增加。在实际工作中，要纠正一种现象，即将失业保险基金随意挪用来解决下岗职工一时之急。姑且不谈从失业保险基金中列支解困支出是否合理，即使列支，也应主要发挥失业保险基金促进再就业的功能。