税收成本管理
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我国税收成本高是客观存在的事实。本文将根据税收成本的现状，就税收成本的概念及分类、税收成本指标体系、影响税收成本的因素等进行探讨，以此提出适度控制和降低税收成本的对策，为设计科学的、合理的、有效的税收成本控制体系提供一定的参考依据。
党的十六大报告把“提高行政效率，降低行政成本”作为“深化行政体制改革”、“推进政治建设和政治体制改革”的重要内容，首次提出“降低行政成本”这一重要概念。十六届四中全会进一步把“降低行政成本”作为“改革和完善党的领导方式”的重要举措，这说明中央对降低行政成本十分重视。税收成本是行政成本的组成部分，降低税收成本是降低行政成本的一项重要内容。为此，各级政府和有关部门要提高对降低税收成本的认识，把降低税收成本纳入税收工作的议事日程。
在我国，对行政成本包括税收成本从理论到实践的研究总的来讲是不多的。50多年来，人们习惯将税收工作视为行政工作，有时又将完成税收收入作为政治任务来完成的。政府的税收管理活动，既是政府的行政行为，又是政府的经济行为。无论是行政行为还是经济行为都应当考虑成本问题。税收收入必须要付出一定的代价才能够实现，这个代价就是税收成本，税收成本是客观存在的。为此，本文将对税收成本的现状、税收成本的概念及分类、影响税收成本的因素、适度控制和降低税收成本的途径等方面进行一些有益的探索。
一、税收成本现状及研究税收成本的意义
税收成本的现状是指税收成本理论研究现状和税收成本实际情况。对税收成本的探讨，首先必须对税收成本的现状有一个清楚的认识，并对税收成本理论研究和税收成本实际情况进行分析。
（一）税收成本理论研究开展不够
1.对税收成本的理论和实践研究不重视。关于税收成本的理论和实践研究是比较少的。一些专家学者在对税收的研究中，涉及税收成本理论的文章也不多见，或只有部分章节有所论述。一年一编的《中国税务年鉴》上关于税收成本方面的文章也少见。
2.税收成本资料信息公开甚少。全国税收成本方面的信息从未公开。一是对税收征收成本没有资料可查；二是国家税务总局编著《中国税务年鉴》上也从未税收成本信息；三是各级财政从未过税收成本信息；四是各种财税报刊也少有税收成本方面的信息。
3.税收成本理念淡薄。税收的特点是强制性、无偿性、固定性，依法纳税也是履行宪法规定的义务。但人们对税收成本则是漠视的，税收成本理念是淡薄的。一是在制定税收法律法规时，没有确立税收成本理念。在设计课税对象、税种和税率，规定纳税的时间、地点和缴纳方式时，未认真研究税收收入与税收成本的关系，是不计税收成本的。二是税务部门在征收税收时，没有树立税收成本理念。也只是照章征税，没有对税收进行成本核算，最多只有经费的会计核算。三是企业和公民在纳税时没有税收成本理念，在会计核算上也是不会去核算纳税成本的。四是对社会税收成本全社会也是没有税收成本理念的，更不会去计算税收社会成本。
（二）税收成本问题没有引起各级政府的重视
各级政府对税收成本普遍不重视。政府在对待税收工作上，注重经济发展和培植税源，重视税收收入的总量和增长速度，但对税收成本却很少关注。各级政府对税务部门只考核税收收入完成情况，不考核税收成本情况。
目前，降低行政成本和税收成本的问题已开始引起有关领导的重视。重庆市在2004年和2006年根据市政府主管领导的意见开展的税收征管成本调查就很好地说明了这一点。
（三）中国税收成本现状
1.中国税收成本高居不下。中国税收成本较高是不争的事实。2004年国家税务总局征管司司长王文彦在接受媒体采访时也承认，中国有100万税务干部，中国税收成本过高。
一是国税、地税两套税收征收机构并存，降低了税收征管效率，增大了税收成本。这种征收体制已给纳税人带来不便，纳税人要跑两个机构办税，接受两个税务部门的检查，人为地增加了纳税成本。二是机构重叠，造成税收混乱。税收征收机构除国税、地税按行政区划分设外，财政部门还要直接参与税款的征收。更有按经济开发、涉外、保税、高新技术等名目设置的税收征收机构，即所谓的直属局。机构设置不科学不合理，造成税收成本连年增加。三是税种设置不科学导致税收成本高，如北京市2004年前征收的“自行车和其他非机动车车船使用税”，该项收入不到总税收的万分之四，征收成本就达到了实际征收税款的30%以上，因征收成本过高，北京市无奈取消了该税的征收。
2.地区经济发展不平衡，税收效率差距大。地区经济发展不平衡使税收收入差距大，税务人员人均税收额差距也大。效率高就意味着成本低。在我国，经济欠发达地区税收成本高于经济发达地区。从地理环境分析，人均税收收入差距十分大，以2003年税收为例，最高的是上海市，人均税收额达2174.82万元，重庆市人均税收额为230.42万元，最低的是青海省，人均税收额81.27万元。最高的上海市人均税收额是最低的青海省的26倍。人均税收额东部大大高于西部，西部税收效率大大低于东部，按成本与效率的内在关系，税收效率高，税收成本相对就低。也就是说东部税收成本也大大低于西部，东部沿海地区税收成本低于中西部地区。
3.与西方发达国家相比较，我国税收成本率偏高。据有关资料显示，发达国家的税收成本率多在2%以下。税收成本率美国为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。我国总体的税收成本率约为5%～8%。据调查，重庆市某区2005年税收收入成本率为5.62%。经济发达的沿海地区在5%以下。相比之下，我国的征税成本水平是比较高的。
从以上分析可以看出，研究和控制税收成本已势在必行。开展对税收成本的研究，有利于增强税收成本理念；有利于推动和谐社会的构建；有利于提高税收成本理论水平；有利于发现税收成本的问题；有利于各级领导重视税收成本问题；有利于提出税收成本的适度控制和降低税收成本的途径，探索税收成本的内在联系，为设计科学的、合理的、有效的税收成本控制体系提供一定的依据。
二、税收成本的概念及税收成本指标体系
研究税收成本的前提，就是要科学地界定税收成本的涵义，明确税收成本概念。税收成本的概念在税收活动及整个社会经济活动不断发展中形成的。18世纪英国古典政治经济学家亚当·斯密在《国富论》较早提出了税收成本的观点，即著名的“最少征费原则”。我们认为，“最少征费原则”应当是税收成本的核心问题，所有理论和实践均应围绕其进行。
（一）税收成本的概念及分类
既然讲税收是有成本的，那么什么是税收成本呢？《新财税大辞典》给税收成本下的定义为：“在税收征收过程中发生的费用”。有的学者认为：税收成本是一定时期内国家为筹集税收收入而加诸社会的全部费用和损失。按照亚当·斯密的“最少征费原则”的含义，即：一切税赋的征收，须设法使人民所付出的，将尽可能等于国家收入的。
我们认为，税收成本是国家、经济组织及公民在征税和纳税过程中所付出的费用；税收成本是为国家征收税金这个特定目的所发生或应发生的价值牺牲，它是可以用货币单位加以衡量的。
税收成本就其构成内容看，有广义和狭义之分。广义的税收成本包括征税成本、纳税成本和社会成本；狭义的税收成本主要指征税成本。具体讲，征税成本是税务部门为征税而发生的费用，税务部门是征税成本主体；纳税成本是纳税人遵从税收法律、法规和税收政策为缴纳税款以及接受税收检查所支付的相关费用，企业和个人是纳税成本主体；社会成本是立法机关、司法机关和政府等有关部门在立法、司法和宣传税收法律、法规等过程中发生的费用，这些机关和单位是税收成本的社会成本主体。鉴于纳税成本和社会成本无法进行计量，本文主要对征税成本进行研究。以下所讲的涉及税收成本数据皆是指征税成本。
（二）税收成本的原则
税收成本的原则一是节约原则，即“最少征费原则”。这是税收成本最重要的原则；二是保证税收征管工作正常开展原则。不能为了降低税收成本而影响税收工作；三是适度增长原则。税收成本随物价水平、生活水平提高而适度增加，但税收成本的增幅应小于税收收入的增幅；四是平衡原则，即税务人员收入水平与其他公务员收入水平应大体平衡。
（三）税收成本指标体系
征税成本指标体系应当包括如下指标：
1.税收收入成本率。是考核税收成本的最基本的指标。用数学公式表示：税收收入成本率＝征税成本总额／税收收入总额×100%
2.人均税收额。是在一定时期内（一般为1年）税收收入额与税务人员数量之比。用以考核成本与效率的内在联系，属税收效率指标，是考核税收成本的重要指标。一般来讲，效率与成本成反比。用数学公式表示：人均税收额＝税收收入总额／税务人员数
3.人均征税成本额。主要考核税务人员人均占有征税成本额，用以考核比较人均征税成本的变化情况。用数学公式表示：人均税收成本额＝税收成本总额／税务人员数
4.人均税收收入增长率与人均税收成本增长率（弹性系数）。是考核税务人员税收效率的指标，是成本投入与税收效益产出的指标。一是用以考核上述指标当年实际与上年同期实绩，二是考核税收增长与税收成本增长情况。一般来讲，人均税收成本增长率应当低于人均税收收入增长率。
5.计划税收成本与实际税收成本。是税收成本目标管理指标，用以考核实际税收成本是否超支和各项税收成本增减变化的状况。
（四）税收成本变化趋势
税收成本是一种客观的经济现象。税收收入和税收成本额是决定税收成本高低的两个方面。税收成本也随这两个方面变化而变化。从经济发展来看，税收收入与税收成本额总体上均呈上升的趋势。在现行征收体制不变的情况下，税收成本绝对额将逐年有所增长，而税收成本率将逐年有所下降。其发展趋势是税收收入的增长幅度快于税收成本的增长幅度。如重庆市某区1996-2005年10年间，税收收入增长4倍，税收成本增长2.5倍，税收收入增长大大快于税收成本的增长，税收成本率也从1996年的9.01%下降到2005年的5.62%。这是因为，在随着人们生活水平的不断提高，物价总体水平的上扬，税收成本中的人员工资、办公用品、交通费用、信息技术升级换代费用等必然增加，导制税收成本绝对额增加。同时，经济快速平稳的发展，税源不断扩大，税收收入总量持续增加，税收收入成本率将下降。
三、影响税收成本的因素
影响的因素是多方面的，包括法律的、政策的、体制的、管理的等多种因素，具体讲，主要包括以下方面：
（一）财政政策对税收成本的影响
税收收入是财政收入的主要来源，我国税收收入占财政收入的比重一般都在90%以上。政府为了取得更多的增量收入，税务部门必然会投入更多的成本去完成政府的决定。同时税务经费往往是按照税收收入的一定比例来预算安排的。因此，财政状况的好坏对税收成本的影响是明显的。财政状况好的地区，税收经费相应要充裕一些，税收成本绝对额相对要多些；相反，财政状况差的地区，税收经费相应也会少一些，甚至会因税收经费不足而影响到征收工作的正常开展，造成税源流失。因此，财政政策对税收成本的影响是存在的。
（二）税收体制对税收成本的影响
国税、地税两套税收征收机构并存，降低了税收征管效率，增大了税收成本。1994年实行的税收体制改革是以增加税收成本为代价的，据《中国税务年鉴》资料，我国税务人员从1994年初的50多万人增加到2004年底的80多万人，10年间增长了60%以上。体制改革后的直接后果是人员猛增，税收成本成倍增加。
（三）税收收入的增减对税收成本的重要影响
从近几年税收成本率下降来看，税收收入对税收成本率的升降具有决定性的影响。在现行征收体制和征收成本不变的前提下，税收收入对税收成本影响变化有几个方面：一是经济发展总量增大而使税收增加，影响税收成本下降；二是国家经济政策调整，影响经济发展方向和发展速度，影响税收收入发生增减变化，进而影响税收成本变化；三是在经济总量和税源不变时，税收政策的变化使税收发生增减变化，影响税收成本变化，如提高税率和新开征税种将增加税收收入，使税收成本下降，同理，降低税率和取消税种将减少税收收入，使税收成本上升，如取消农业税，全国减少农业税收入200多亿元；四是不可抗力造成经济受损减少税收收入使税收成本上升；五是税务部门加大税收稽查力度，查补增加税收收入，影响税收成本发生变化；六是地方政府的干预，影响税收收入发生增减变化，也影响税收成本支出发生变化。
（四）社会因素可能影响税收成本增长的方面
1.随着人们生活水平的不断提高，物价指数的增长，使税收成本绝对额增加。一是税收成本中的税务人员经费总是逐年增加；二是税收设施及手段要升级换代增加税收成本；三是物价水平总的趋势是逐年增长。
2.纳税人的纳税意识淡薄，纳税人普遍存在偷逃税观念，不主动申报纳税，存在甚至出现偷税漏税，非法抗税行为，致使税收成本增加。
3.无良好的税收秩序，也会使税收成本增加。税收法律、法规不健全、不完善，有法不依，造成税款流失，由此既增大税收征收成本，也增大了税收社会成本。
4.客观存在的“买税”现象，增大了税收成本。如中西部一些乡镇买税屡禁不止，买税回扣率达到税收总额的10%-15%。既干扰了经济秩序，助长干部腐败，又增大了税收成本。
税收成本具有可控制性，即税收成本是能为政府和税务部门的行为所控制的。政府和税务部门可以通过采取一定的方法与手段使其按所期望的状态发展。
四、适度控制和降低税收成本的对策
控制和降低税收成本是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程，必须采取切实有效措施，标本兼治、综合治理，要将税收成本意识贯穿于税收工作全过程。
（一）要有“行政成本”理念，树立税收成本意识
要将“设计节约是最大的节约，设计浪费是最大的浪费”这一建安行业的理念引入税收制度设计全过程。税收制度和税收工作是一个系统工程。税收制度是国家各种征收法令和征收办法的总称，包括税法、税收管理体制、征收管理制度。从税收立法，设置税务机构，确定税收管理体制，规定征收管理制度，设计税种、税目、税率、征收方式，税务登记、纳税申报、减免税、规定罚则等，都应当树立税收成本意识。
（二）深化税收征管体制改革，以降低税收成本
征管体制改革是提高税收征管效率，降低征税成本、节约财政支出的重要举措。我国1994年改革并实行的税收征管体制对国家加强宏观经济调控、增加财政收入的作用是明显的，但它却是以增加税收成本为代价的，对税收成本是漠视的。在税收机构层次上，我国税务部门从国家税务总局到各省（市）自治区、地、县到基层税务所共有5个层次。在机构分设上，均按行政区划设置各级国家税务局和各级地方税务局，同时还设置了各种直属局，部分税种则由财政部门征收。国税、地税分别建立自己的一套征收机构，分设办税服务厅，连“金税”工程也各搞一套，各行其是，没有形成税收征管合力。
总理指出：“要整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平”。应将优化机构设置作为征管体制改革的重点。整合税收资源可从三方面进行，一是合并国税、地税两套税务机构为统一的税收征收机构，现由财政部门征收的税种也要进行归并统一由税务部门征收。经过对税务征管力量的整合，充实第一线税收人员，提高征管工作效率，降低税收成本支出。同时也可更方便纳税人，减少纳税成本。二是要取消各级直属征收机构，按属地征收管理原则办理，精简机构、减少人员，提高征管效率，降低税收成本支出。三是根据税源分布状况和地区经济发展趋势，适时、适当地撤并税源较少、规模较小的税务所，在税源日渐增多的地方建立税务征收机构，优化税务所布局和整合征管力量，提高征管效率，降低税收成本支出。
（三）完善税制和税种时要树立税收成本意识
党的十六届三中全会提出要“按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。”完善税收政策、改革税制和税种的设计要考虑税收成本因素，设计较少的税种和尽可能少的税目、税率，应尽可能合并税种，税种过多过复杂必然会影响税收效率，增大税收成本。在优化税制过程中，必须考虑征税成本的大小和征收效率的高低，把“最少征费原则”作为优化税制的重要内容。要进一步完善现有的税制，尽可能取消一部分不必要或税源比较小的税种，对有的税种进行合并简化。如居民房屋出租收入由于税源分散且变化大，既不利于征收，又不方便个人纳税，征税成本和纳税成本都偏高，按现行税制要缴营业税、城建税、教育费附加和个人所得税等，是否可设想对居民房屋出租收入只征收一种税。这样，既方便纳税人，又减少税收成本。在划分税收隶属关系上，应改变按税种和隶属关系划分中央和地方分享或共享收入的办法，改为以征税总收入按比例划分中央和地方收入。这样，可以调动地方积极性，增加收入，降低税收成本。进一步简化和完善税制，建立一个相对稳定和便于操作的税制模式，减少征纳双方的成本投入，是降低税收成本的有效途径。
（四）各级政府在编制财政预算时，也要树立税收成本理念
要对税收成本进行目标管理，科学、合理编制年度税收成本预算。各级税务部门在征收税收时更应树立税收成本理念，要加强税收成本核算，优化税收成本支出结构，正确核算税收成本，要对税收成本进行目标管理，建立税收成本责任制。政府在对税务部门的管理工作中应将税收成本指标纳入年度目标考核的内容之一。
（五）提高税收人员素质，提高税收效率
税务人员应有较高的综合素质。税务人员的素质如何，直接影响到征管的成本和效率。税务人员的素质是提高税收效率的重要保证。税收效率提高了就可以起到降低税收成本的作用。笔者认为要从几方面提高税务人员的素质。
一是要提高税务人员政治思想素质，树立执政为民的理念。税务人员按照“执政为民、服务发展”的要求，转变观念，税收工作要真正做到以人为本，要为纳税人服好务。
二是要提高税务人员的业务能力，要提高税务人员执业素质。要全面掌握财税理论、财税专业知识，熟练掌握各种业务技能，提高工作效率。
三是提高税务人员素质要抓税务人员的知识更新，要重视税务人员的终身教育，不断提高税务人员的知识水平。
四是要提高税务人员法律意识，坚持依法征税。
