地方财政风险成因管理

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地方财政风险即指由于地方财政运行过程中各种因素引发的财政收支矛盾激化，进而使地方财政平衡运行遭到破坏的可能性，是社会经济风险在财政领域的集中表现，表现为各种显性和隐性风险，包括收入风险、支出风险、制度风险、债务风险等。作为风险的一个特定领域，地方财政风险具有客观性和普遍性。随着经济体制改革的深化，地方财政风险逐步显现，探究其原因，增强防范意识，对保障地方财政平稳运行有着重要的现实意义。

一、我国地方财政风险的成因分析

地方财政风险的形成，既有体制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，经济制约和人为原因也对其产生较大的负面影响。

（一）不合理的财政分配体制

1994年的财税体制改革初步建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架，但改革后的财税体制带有过渡性的色彩，地方财政工作仍然面临许多问题和困难，省级以下财政的建设一直比较落后，地方财政风险问题日益突出，具体表现在以下两个方面：

1.地方财政收入风险

首先，分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。增值税的75%上划中央，增收的大部分收入也归中央掌握，而地方税收大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，地方财政的增收受到了限制。其次，财权财力分散、税收流失严重，从而大大削弱了地方财政实力。某些地方部门为局部利益而设的收费项目繁多，费挤税现象严重，预算外资金规模日益膨胀，分散了地方政府财力：过多的税收优惠政策，随意减免税收，大量隐性收入以及偷逃骗税等不法行为所导致的税收流失，更使地方财政捉襟见肘，难以为继。另外，在地方预算自求平衡的约束下，寅吃卯粮、买卖税款、拨款空转等也给地方财政收入带来了未来风险。

2.地方财政支出风险

一是地方财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存。近年来，地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，严重影响了财政职能的充分发挥，有相当部分地方财政已经成为“吃饭财政”，这一现象在县、乡两级财政尤为突出。同时，一些本应该由地方财政负责支出的项目却无法得到充足的资金，如义务教育、基础科研、社会保障等等。二是财政支出呈刚性增长，资金供给不足。虽然各级地方财政年年都要编制预算，但在预算执行过程中出现了很多问题：预算编制不够细致，支出基数不断上升难以下调，随意追加预算等。此外，国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此，地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。三是财政支出的效益不高，加入了地方财政支出的风险。地方政府支出的建设项目通常是建设周期长、经济效益较低、风险系数较大的公共教育、交通安全、环境保护等地方基础设施项目，一些政府部门仅把目光局限于争预算、争资金、上项目，缺乏对项目资金的管理和监督，缺乏对财政支出效益的评估考核，粗放式的财政支出管理导致财政支出项目效益低下。

（二）滞后的财政管理理念

地方财政风险是可以预测与控制的，前提是确立科学的管理思想，符合与时俱进的时代要求。传统的财政管理思想产生于计划经济之下，有很强的惯性，滞后于市场经济的要求，主要表现在：

1.计划经济下形成的注重对微观主体直接管理的财政理念与市场经济要求的以间接管理为主的体制相悖。计划经济下，财政几乎包揽全社会一切收支活动，通过制定指标编制计划分配财政资金成为财政调节经济运行的惟一手段，对微观主体、微观事务直接管理，宏观调控的意识薄弱。而市场经济条件下是以通过税收、利息、补贴、国债等各种经济杠杆和政策手段为主间接管理调节经济运行，旧思想观念转变的迟缓表现为对地方财政潜在风险缺乏敏锐性认识，一旦风险出现，缺乏应对手段与措施，风险承受能力较弱。

2.计划经济下形成的忽视经济规律的财政理念与市场经济下尊重客观规律、科学决策的要求不相一致。计划经济下，政府的指令计划高于一切，政府是惟一的投资主体，由此形成的财政理念往往忽视经济效益，不发挥供求关系与价值规律作用。而市场经济的理念则在尊重与自觉利用经济规律的基础上进行科学与民主的决策，能够自觉依据市场参数进行科学定性定量分析与预测，根据自身风险承受能力决定其财政收支规模、融资期限、结构，从而减弱或消除财政风险对地方经济发展的损害程度。

3.计划经济下形成的就财政论财政的财政理念与市场经济下财政所占有的重要的宏观调控地位不相一致。在计划经济下，财政是政府经济和社会发展计划的执行者和供给者，主要从事埋头算账，收支管理，就财论财，研究宏观经济运行的意识薄弱。而按照市场经济的要求，需要从根本上转换财政职能，强化财政的宏观调控职能，要站在经济社会全局的层次考虑问题，使财政成为名符其实的资源配置方式，适应市场经济的需要，不断完善风险管理机制，以利于分散和化解各种财政风险。

（三）低下的地方经济发展水平

经济增幅下滑，财源不足，是制约地方尤其是县乡财政收入持续快速增长的根本原因.我国的县乡经济近几年虽有发展，但工业基础仍然极其脆弱，效益低下，产业结构虽有调整，但不太明显。特别是贫困地区目前仍是以农业税为主要财源，不但抵御自然灾害和市场风险的能力低，而且国家一旦调整宏观政策，市场稍有波动，经济和财政就受到较大冲击。

二、地方财政风险的防范与化解

1.进一步完善分税制财政体制，有效控制财政风险

进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手。一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。二是合理划分中央与地方政府间的税收分配，建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此，有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面加以完善。第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准。经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加入中央专项拨款力度。第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展。转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权的正常运转和农村教育的健康发展。

2.调整和优化地方财政支出结构，强化政府公共支出管理

按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。第二，优化地方财政支出结构。地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。第三，改革地方财政支出预算体制。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证：同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行；改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

3.拓宽理财思路，大力支持地方经济发展

从根本上化解地方财政风险，还是要靠发展县乡经济，培养财源，壮大财政实力。（1）要改变财政资金投入方式和管理方式。注重发挥财政资金的导向作用和乘数效应，更多地运用财政贴息、专项补助、资金配套、股份合作等形式，引导银行信贷资金和集体、农民等社会资金对财源建设的投入，使企业、集体、农民成为发展经济和财源建设的主体。在资金管理方面，要建立专家评估制度，对每个项目由专家进行充分的论证和评估，控制项目风险；建立竞争机制和风险约束机制，对财源建设项目实行公开招标、投标制度和政府采购制度等：建立严格的经常性的监督检查制度，加强对财源建设资金的跟踪问效和监督检查，确保财源建设资金预期效益的实现。（2）优化结构，壮大、培植、培育新型财源。地方政府要充分利用和开发当地自然资源和经济资源优势，大力发展特色经济、特色农业，摆脱单纯卖原料或粗加工产品的局限，大力发展农副产品深加工，实现农产品的转化增值，壮大农业财源；加强企业管理，进一步放宽政策，逐步建立推进中小企业技术进步的政策机制，提高产品的科技质量，重点开发具有地方特色的拳头产品，培植工业主体财源：要积极支持旅游、信息、技术、服务、运输等第三产业的发展，努力提高第三产业比重，培育新型财源。

4.增强各级财政风险意识，建立财政风险预警机制

提高各级政府的财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险的准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。根据我国地方政府财政运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系，准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。地方财政风险预警指标系统可以包括地方财政自给、债务依存度、偿债、内外债比率、地方财政可用财力比例等，相应设定风险指标控制范围，划分地方财政风险信号类别。

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