法国地方财政管理

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法国是一个具有深厚中央集权传统的资本主义国家。二战结束后，法国经历了20世纪50年代末到70年代初的一个快速发展的时期，一跃成为西方主要发达国家之一，并保持着经济大国的地位。法国的成功得到了许多研究者的瞩目。本文试图通过对法国地方财政的介绍和分析，得出一些可供我国借鉴的经验和启示。

一、法国地方各级政府及地方财政状况

1.地方政府状况

法国是个单一制的国家，1982年法国对地方政府进行了重大改革，在省之上设立大区，大区设立相应的议会和政府，成为一级政权，法国地方政府因此分为三级：大区、省和市镇。作为最基层地方政府的市镇，除了少部分属现代化的城市外，绝大多数都属农村小市镇。大区、省和市镇政府之间没有直接的行政隶属关系。从各级政府的职能分工看，中央政府主要负责宏观管理与战略发展规划，大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整，省级政府负责社会福利和保障政策的实施，市镇政府提供最基本的公共产品和服务。市镇的法典把市镇的职责划分为两个机构：作为审议机构的市镇议会和作为执行机构的市镇长。市镇议会主要职权有：设立和组织市镇机构，讨论和表决市镇预算，并监督执行，批准市镇长的账目。管理公共财产等。市镇长既是国家的代表，又是市镇的代表。其职权主要包括：领导市镇服务系统及其人事的权力；准备并执行市镇议会的议案和预算案等。

2.地方财政状况

法国省和市镇的收入主要来自四个方面：一是地方税收。市镇税收分为直接税和间接税。直接税包括居住税。职业税、建筑土地税、非建筑土地税和其他一些直接税。前四大直接税收入约占市镇预算收入的三分之一，税收收入的90%以上。间接税包括国家转让的工资税、财产转让税。娱乐税和其他间接税。二是中央预算的转移支付。中央对地方的转移支付分为四种方式：（1）一般性补助，即按各市镇的人口。税收多少等因素来确定，（2）专项补助金，即对地方兴修的专项工程给予的补助（如市镇修建学校）。（3）中央用退税的方式来支持一些地区和产业的发展。（4）由中央财政代替某些无纳税能力的企业或自然人向地方交税来实现的。三是服务性收费收入。这些主要来自市政财产和公共事业的收入。四是借款收入。

法国地方财政的支出主要包括文教卫生费。市政住宅、地方治安。社会福利支出。行政管理经费和地方债务还本付息等。1995年法国地方财政支出占GDP比重为9.2%，其中一般公务支出为1.0%，社会公共支出为6.9%（公共秩序与安全0.296、教育1.0%.社会福利1.6%、卫生0.2%.住房和社区服务2.2%.文化娱乐和宗教0.796），经济活动支出为1.3%（能源0.3%.交通运输0.3%、其他经济活动支出0.7%）。从以上的数据可以看出，在法国地方财政支出结构中；用于社会公共服务的支出位居第一，其次是地方经济活动的支出，一般公务活动的支出位居第三。

在财务管理上，地方财政预算由各级政府分级编制。然后提交各级议会，由议会通过后予以执行。省的财政执行权集中在省长手中，省的预算由省长报送政府批准。对各省的财政监督，由省的总出纳作为经济和财政部部长代表，管理本省的预算执行工作。他负责组织收入入库，按预算拨付支出、征收国家的直接税，为省长和大区审计院对市镇预算的编制和执行进行监督。预算监督权主要由省长行使，大区审计院在这方面没有决策权，但起非常重要的监督作用。市镇有一名公共会计，他隶属于经济和财政部下属的公共会计司。公共会计只能对开支是否合法进行监督，而无权对他支付的开支是否适当予以评价。如果他认为某项开支不合法，在说明理由的前提下可终止支付。市镇如果不服可提出申诉。对市镇政府财务的监督由大区审计院负责，每年审核一次。市镇参与的组织和市镇公共机构的财务也由大区审计院定期审核。审计的结果可以转告有关市镇，也可上报国家审计局。

在税收体制和经济管理上，法国的税收分为国税和地税两种，地方税主要由财政部派驻各地的公共会计负责征收，征收上来的地方税统一交入国库，然后由财政部返还地方。税收的立法权，包括征哪些税。征税范围以及如何分配税收收入均由国家统一规定。地方只能按国家的税收政策和法令执行。但地方政府在税率的变动。某些捐费的征停、减免税等管理方面有一定的自主权。此外，地方政府还有制定市政规划，建立地方保健事业，管理地方公路，发展地方文教设施等权力。但是地方的自主权常受到中央的限制，制定市政规划事先要征得中央有关部门的认可。

3.法国农民的税赋情况

（1）农业的税种及税率状况。法国没有单独设置农税制，其税制是以所得税和社会保障税为主要税种。不管是所得税，还是社会保障税，其税基都覆盖从农所得。对农民财产基本上都纳入征税范围，并成为基层政府主要税种来源。农民作为纳税人，与箕它社会成员享有相同的税种制度。如农业的产品税是与工业等产业一样纳入增值税的税种征收的，增值税的基本税率为18.6%.但是，在实际操作中，法国对农业实施一定程度的免税，使农业实际承担的税率大大低于增值税的基本税率，仅为7%.（2）对农民的税收优惠政策。法国把农业纳入增值税的体系，在具体计征时采用以下两种优惠政策：一是免税，二是给农民一定的财政补贴。另外，在对农业实施税收优惠政策时，充分尊重农民的自主权和选择权，允许农业纳税人选择有利于自己的征收方式。（3）对农民的税收征管，国家统一纳入税收管理体系。（4）在法国的财政支出中，政府一向对农业大力扶植，主要包括：对农民购买生产资料特别是农机具以免税或补贴的方式给予资助；对农民实施的农村基本建设工程以补贴和贷款的方式给予资助；以发放农业优惠贷款的方式为农民购买现代化的农机装备提供资金；对农产品价格实行保护政策；对土地经营集中化和农业互助合作给予免税、无息、低息贷款补助等财政支持。

二、法国地方财政的特征，存在的问题及发展趋势

法国地方财政经过长时期的演变，基本上进人比较成熟的阶段。了解法国地方财政的总体现状，可从其特征、存在的问题和今后的发展趋势三方面来分析。

1.法国地方财政的特征

（1）地方财政自主权有限，受中央政府的严格控制。首先，地方政府收入较大依赖中央财政拨款。从财政来源看，地方财政收入的1／3来自国家的财政拨款。1981、1985、1989、1991四年地方财政收入中中央财政拨款所占比重分别为44.2%、34.6%、35.5%.35.8%.对于农村市镇来说，尤其依赖中央财政的拨款。

其次，地方政府支出的规模较小。如表1所示，地方政府的支出规模十分有限，地方财政支出占总支出的比例仅为17%，中央政府处于主导地位。

第三，财政大权主要集中在中央。税收管理权限集中于中央一级，一些大宗的。税源稳定的税种全集中为中央管理，地方不参与分成。中央税收收入占税收总收入的75%左右。地方政府只拥有一些零星税收，这就形成了中央政府在财力上的集中局面。表2显示，中央财政收入占财政总收入的8096以上。此外，税收的立法权及行政权也均集中于中央，税收法律均由中央统一规定，地方政府只能按中央的法律政策行事。虽然法国把全部税种分为中央和地方两个系统，却由一个税务机关负责执行、征收和管理，实行自上而下的垂直领导体制。

第四，地方经济受到中央的广泛干预。由于中央集中了大部分财力。地方对其有较大的依赖性，中央借此设立许多信贷和补助资金。规定某种条件，主动将地方政府的活动纳入自己的政策目标体系中，广泛干预地方经济。

第五，地方预算的编制和执行受中央政府的严格监督。在《权力下放法案》实施前，地方预算由国家代表拟定，议会讨论，中央政府批准；《权力下放法案》实施后，批准预算的权利由地方议会行使，但国家代表仍然可以在必要时编制、修改。补充所在地的地方预算。在预算执行过程中，由经济和财政部的税务总局在各地所设的税务中心，负责计算和确定地方税额；该部下属的公共会计有权审查地方支出。此外，国家审计院与经济和财政部的财政监察员还对地方政府和地方公共机构的账目进行定期审核，以此限制和规范地方财政的自主运行。

（2）事权与财权明晰，各级财政有相对的独立性。中央与地方以及地方各级政府之间都有各自明确的事权，财权的划分以事权的划分为基础。全国性的重要收支列归中央，与居民生活密切相关的地方性的收支则列归地方。区一级财政主要负责经济发展和职业培训等；省一级财政主要是社会保险和高等学校以外的教育管理职能，以及支持农业和规模耕作等职能；市镇财政主要负责居民的日常生活。三级财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定。

（3）法国地方财政由政府理财，服务于民众。从法国地方财政税收和预算的规范性以及预算支出结构可以看出，用于住房和社区服务。教育，社会福利和保障的财政开支比较重大，这些公共事业的支出长期以来一直占主体。在发展农业方面，法国政府通过各种财政优惠政策最大限度的减轻农民的税费负担，支持农村基本设施、农业生态保护、农村现代化等的建设，给农业以大力的扶植。

2.法国地方财政存在的主要问题

（1）地方的自主权没有得到足够的重视。法国虽然经过了20世纪80年代的分散化政策过程，但地方政府的自主权仍十分有限，表现在财权上更为如此：法国征税权高度统一，地方政府没有规定税种的权利，对于税率的制定也只限于有限的几个税种。这些地方自主权的缺乏，使得地方调控和管理经济的职能和手段必然受到限制，造成经济发展中的低效率与浪费。

（2）地方与中央财政关系紧张。地方财政收入中，中央财政补助占主要部分，但是由于地方政府职能的不断扩大，中央政府的财政补助不能满足其权能日益膨胀的需要，地方财政短缺。在中央方面，国家通过大量财政拨款和补助广泛干预地方经济，使得中央政府财政负担沉重，财政赤字居高不下。中央为减轻财政负担，要么放下职能，要么实行财政紧缩。同时，中央的财政补助不但影响了地方政府自主性的发挥，而且还干扰了地方预算，导致两者矛盾不断。

3.法国地方财政的发展趋势

中央集权下适度分权的财政体制是地方财政发展的基本趋势。长期以来，法国一直实行中央集权的管理体制，集权式的财政体制。加强了中央政府的权威，对于中央集中力量调动和使用资源，协调地区间的平衡发展，对法国经济的持续稳定增长起到了重要作用。中央政府通过所掌握的财力。可以干预和影响地方财政，从而实行对地方的监督和控制。而且，我们也应看到，在现代化的过程中，人们对自然资源的开发，既为人类现代文明奠定了物质基础，也恶化了人与自然的关系，社会的改造和现代化的进行需要一个社会职能全面而强有力的中央政府，需要中央的集权化，而实行中央集权化的手段之一就是对地方财政的控制，加强地方财政对中央的依赖。但是，地方的财政权力过小，就会限制地方政府调节和干预经济的自主权和积极性。在当今合理配置和利用社会资源的趋势下，社会资源调配的重心从中央向地方下放，地方的权能有所扩大。法国的《权力下放法案》正是对这一趋势的呼应，这一发展趋势还将继续延续。

三、法国地方财政对我国的启示

通过以上的分析，结合我国国情，法国地方财政对我国有如下几点启示：

1.界定地方各级政府之间的事权和财权

清晰和明确的政府间的事权划分，是解决国家财力分配的依据。法国依据政府职能划分事权，这是合理划分财权的出发点。法国中央和地方以及地方各级政府之间的事权、财权划分，由该国各级政府所处的地位决定。这样的基本分工使中央政府有能力把握全局以及地方各级政府有条件因地制宜。同时，事权和财权的明确划分，增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推委和争取资金的不正当手段。我国现行的情况是：政府及政府之间的事权不清晰，政府应承担哪些公共服务或一项公共服务究竟由哪一级政府主要承担并不明确；财权与事权不匹配。这势必造成有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法行使。所以，首先应界定各级政府的事权：中央政府负责外交、国防以及与国家利益密切相关的经济管理事务；省级政府主要负责规划、指挥、协调地区发展等方面的事务；市县级政府则更多的配备公共服务职能。在此基础上明确各级政府的财权，使之与相应的事权相匹配。在界定中央与地方财权与事权的同时，应坚持事权相对分散，财权相对集中，把财政控制作为中央对地方监督的重要手段。

2.规范基层政府收支机制

从前面的介绍和分析可以看出，法国地方政府有着规范的政府收支机制，它给予我们的启示在于：第一，要依托于宪法和法律。各级政府不论是收税还是收费，都必须经过严密的法律程序，政府不能想收什么就收什么。想收多少就收多少。第二，各级政府收支统一纳入预算管理。实行各级人民代表大会对本级政府的收与支进行监督，不允许有不受监督。游离于预算之外的政府收支。第三。实现所有政府收支统一归口于财税部门管理。也就是说各级政府的所有收入和所有支出，分别由税务系统和财政部门分开管理。这样才能使政府的实际收支与财政收支相一致。避免政府行为的非规范性和随意性，有利于维扩政府权威的完整和统一。第四，建立规范的转移支付制度。