财政支农政策方向选择

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解决中国“三农”问题，既要从“三农”自身寻找出路，也需要强大的外部推动力。从现实情况看，目前的外力主要来自两个方面：市场和政府，其中在政府的推动力量中，财政支持“三农”政策居于十分重要的地位。近年来财政收入高速增长，2006年财政收入增长超过20%，达3万9千亿元，可以说我国当前有充足的财力来支持“三农”。因此，选择正确合理的财政支农政策，不仅有必要性,而且具有现实可能性。

一、当前我国财政支持“三农”政策的现状分析

近年来，中央政府运用财政政策加强了对“三农”的支持，特别是2004年以来，为了加快解决“三农”问题，中央政府在实施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力的政策措施，体现在财政支出上，不仅用于“三农”的资金投入绝对量大大增加，增长幅度屡创新高,更重要的是财政支持“三农”的指导思想和支持方式发生了质的变化，这种变化改变了国家与农民之间传统的利益分配格局。具体表现为以下六个特点：一是中央财政对“三农”支出总量保持较快增长。由于体制和财力状况，1998年以前财政支农资金总量规模比较小，自1998年国家实施积极财政政策以来，财政对“三农”的投入逐年高速增长。二是中央财政对“三农”支出结构发生显著变化。改革开放初期，中央财政对“三农”支出主要用于流通领域的农产品政策补贴支出，1998年以后，借实施积极财政政策之力，国家加大了对主要江河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加大了对长江中上游和黄河上游林业生态建设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上升。2000年以后，随着农村税费改革试点的推进，农村税费改革转移支付支出逐步成为中央财政支持“三农”支出的一个重要部分，比重迅速提高。三是推进农村税费改革，改变了过去政府与农民之间“取多、予少”的传统利益分配格局。四是把农村社会事业发展和公共基础设施建设逐步纳入公共财政的支出范围。过去对“三农”的支持主要是支持农业生产，从2003年起，中央财政用于农村公共基础设施建设和农村教育卫生等社会发展方面的支出大幅度增加。五是财政支农支出方式发生重要转变，对农民直接补贴的比重大幅度提高。长期以来，财政支农方式主要是以间接为主，或者是项目投资、项目补助，或者是对流通领域的间接补贴，实行退耕还林工程和农村税费改革以后，支农支出的方式开始发生转变。六是财政支农指导思想从以农业生产为本向以人(农民)为本转变。近年来，国家财政支农政策实现了从支持农业生产，到支持农业结构调整，再到支持农民增收的转变，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促进农民增收的措施,包括农民就业技能培训、支持农业产业化、支持农民专业合作经济组织、扶持粮食主产区、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税税率或免征农业税、清理欠发农民工工资等。与此同时，中央财政还不断加大支持扶贫开发的投入力度。

二、当前我国财政支持“三农”政策存在的问题与缺陷

以2004年作为重要分水岭，经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制基本相适应，以推进农村全面小康建设和促进农民增收为目标；以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快新农村建设为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现。这种新的政策框架体系尽管延续了过去一些政策的内容，但其包涵的理念、主要政策内容和政策作用方式，与以前相比有着本质的区别。尽管如此，我们也清楚地看到，现行的财政支持“三农”政策体系也存在一些比较突出的问题。

一是粮食安全长效机制没有形成，使得财政支出潜在压力加大。20世纪80年代以来，我国粮食供需关系曾经历几次大的波动，经历了粮食大幅度增产、库存过大、财政负担过重，到粮食连续减产、库存持续下降的过程，短时间内出现如此大幅度波动的主要原因之一是农业政策在支持粮食生产和农业结构调整之间的不断变化，没有形成确保粮食安全的长效机制。二是财政支持“三农”政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济条件下，财政对“三农”的支持，一个重要方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。但从目前看，财政政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他方面对农业农村的投资比重下降。事实上,如果仅仅依靠财政加大对农业农村发展的投入将很难满足日益增长的资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符合。三是各级财政对“三农”投入增长不对称，农村公共品供给投资机制不健全。主要表现为：中央财政和省级财政投入多，市(地)、县、乡(镇)级财政投入少；对水利投资偏重大江大河治理、城市防洪和调水，农村小型水利设施建设投入不足；农村公共基础设施建设和社会事业投入来源渠道少，投入不足。四是农村税费改革成本越来越大，中央财政转移支付范围越来越宽。农村税费改革以来，为弥补县乡财政出现的短收，中央财政已经安排了巨额转移支付。这是目前中央财政支持“三农”支出中增加最多、增幅最大的项目。随着改革试点的深入和免征农业税，农村税费改革的成本越来越大，还可能产生一些新的“改革成本”，如：农林场的税费改革；全部免征农业税；税费改革后的农村公益设施建设等成本。

总之，随着农业税的逐步取消和直接补贴规模的增加，国家与农民的经济利益分配关系由过去“索取”机制向“给予”机制转换，这种转换符合科学发展观和“统筹城乡经济社会发展”的要求，与建立和完善社会主义市场经济体制的方向基本一致，面临的问题也是随着政策转型而生，需要客观地对待，积极地寻求不断解决的措施和途径。

三、完善当前我国财政支持“三农”政策的建议

进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，有效配置公共财政资源。

一是要保持必要的财政投入增长幅度。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求今后一段时期内财政支持“三农”支出必须保持一个较高的增长幅度。随着我国经济发展阶段的转变和国家财力的增强，保持财政投入的较高增长幅度，不仅必要，而且完全有可能。关键是要切实调整国民收入分配结构和财政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支持“三农”资金的投入机制。

二是要根据“三农”发展态势和公共财政原则，合理确定财政支持“三农”资金的有效配置。随着国债规模的缩小和大江大河治理任务的逐步完成，水利基本建设投资将会逐步减少，这就有可能调整一部分资金用于农村中小型水利设施建设、农业综合开发、农业科技等方面，重点稳固农业综合生产能力的基础；农村税费改革和相关配套改革的投入可能是今后几年增长较快的一项，但在完成农业税减免后将会保持稳定；林业生态支出继续增加；随着粮食市场的放开，一定时期内农产品政策补贴的总量有可能增加，但比重会有所下降。农村公共基础设施建设和教育卫生事业支出将大幅度增加。各级财政将把新增教育卫生文化支出主要用于农村，同时，农民就业技能培训、农村扶贫和救济等方面的支出也应有较大增长。

三是要抓住重点产品、重点区域和重点环节，促进建立粮食安全的长效机制。总的原则是“财政重点保障粮食安全，市场为主发展多种经营”。在品种上，财政主要支持水稻、小麦、玉米等主要粮食作物的良种补贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、粮食安全储备等。在区域上，中央财政主要支持粮食商品率高、外调粮食多的13个粮食主产区，其中重点是黑、吉、辽、湘、鄂、皖、赣等7省。在环节上，重点促进粮食安全长效机制的形成。主要做到：坚持粮食直补政策；相应增加主要粮食品种科技攻关和技术推广的投入，提高粮食生产和储备的科技含量；实行最低收购价要限制品种、政策量化和坚持走粮食生产经营的市场化、规模化道路。

四是要加强农业基础设施建设，完善林业生态建设机制。要在压缩国债项目规模和巩固大江大河治理阶段性成果基础上，调整一部分水利投资用于农田基本设施建设。重点支持大中型灌区、中小型水利设施、水库除险加固、土地治理等。还要及时总结天然林保护、退耕还林、防沙治沙、森林生态效益补偿等工程的经验，改进投入机制和资金管理办法，解决工程到期后的后续资金来源问题，防止出现过度依赖财政投入，逐步形成生态建设的良性循环。

五是要区分东、中、西部地区采取不同的支持政策。坚持公共财政覆盖农村方向和分类指导、支持的原则，逐步打破城乡二元结构，实现城乡协调发展。要充分调动地方政府的积极性，允许具备条件的地方先行探索建立农村最低生活保障、医疗、养老等制度，并及时总结经验进行推广。从中央财政来讲，要把公共财政覆盖农村的重点放在中西部，增加对“六小工程”的财政投资；对“非典”和艾滋病等传染性疾病实行城乡统一防疫免费治疗，完善农村卫生防疫体系，逐步建立完善以大病统筹为主要内容的新型合作医疗制度；将进城务工人员纳入当地城镇公共财政的支出范围，给予平等待遇。中央财政扶贫资金着力解决2900万特困人口温饱问题的同时，加大对贫困地区公共基础设施建设和教育卫生等事业发展的扶持。

六是要着力建立财政支持“三农”政策有效引导机制。(1)发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励

农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。(2)推进农村税费改革和做大地方经济、财政“蛋糕”并举，在增加中央转移支付的同时增强地方政府支持“三农”的财力和责任。

七是要创新财政支持“三农”资金的管理体制和方式，提高资金使用效益。针对目前普遍存在的支农资金被挤占挪用，并且90%以上的挤占挪用现象发生在县乡两级的情况，建议按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持“三农”资金的直接集中支付。今后中央一级和省一级(包括财政部门和主管部门)的支持“三农”项目可以由部门、市县确定和申报，资金全部通过国库支付机构集中直接支付到项目或农民。

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