防范金融风险财政措施管理
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一、我国金融风险的各种表现
从我国以下金融风险的表现中就可以看出，有许多问题与财政有关。
1.金融机构不良资产比例过高
我国的商业银行、信托投资公司、城市信用社和农村信用社的不良资产（逾期、呆滞和呆账贷款之和）的比例较高，这是我国金融风险的首要特征。
2.金融机构资本金严重不足
国有独资商业银行（四大商业银行）1998年末的资本充足率大约是4％—6％，远达不到8％的国际标准，信托投资公司、城乡信用社的资本充足率更低。一些金融机构更是资本金不实，如借款注资、虚假增资、股东贷款返还资本、虚假股东等等。
3.金融信息失真
金融机构在一定程度上存在财务会计、统计数据失真，金融机构的账外账和虚假报表较多，信息透明度不够等现象，这是很大的风险隐患。
4.部分金融机构挂账甚至亏损
这当中以信托投资公司、城市信用社和农村信用社为甚。国有独资商业银行的帐面盈利水平也在下降，如果把呆账全部冲掉，利润就更少了。实际上，部分金融机构的亏损已经吃掉了相当部分的存款，这很危险的。
5.部分金融机构出现支付危机
从法人机构看，主要是部分地区的信托投资公司、城市信用社和农村信用社。另外，一些金融机构的汇款不能按时支付，压票、压单严重。
6.隐蔽外债数量大
从外债统计上看，我国的外债数量、期限结构、偿债率等指标都不错。但有相当部分外债没有进入统计，例如，有些投资名义上是外商直接投资，但实际中，地方政府或部门（项目单位）却许诺每年给予固定收益率并在若干年后还本金。此外还有未经批准的信托投资公司国外借款、非居民在境内的人民币存款和有价证券、以对外贸易支付名义的境外融资等。
7.某些债券不能按期兑付
1995年以前发行的地方企业债券在这两年已经逐步进入偿还期，在一些城市出现了企业无力兑付债券的情况。另外，某些国债代保管单不能兑付，这种情况主要发生在信托投资公司和证券公司的证券营业部，以及一些财政部门办的国债服务部。这些机构利用国债代保管单的形式吸收了个人存款，但资金并没有购买国债，而是用于贷款、炒房地产和股票，结果导致到期兑付不了。
8.一些地方的证券交易中心在柜台交易股权类凭证，引起混乱
这些所谓的“场外”股票交易在上市公司、市场监管、资金清算、证券托管等方面都不规范，容易引起内幕交易和价格操纵。
9.其他问题与风险
这包括：第一，农村合作基金会问题严重。目前正在清理整顿之中，局部地区已出现支付危机。第二，非金融企事业单位乱集资、乱发各种债务凭证和乱办金融业务，引起兑付风险。第三，证券公司和信托投资公司挪用股民保证金从事股票自营和房地产投资引起支付风险。第四，大量金融诈骗犯罪以及账外账等金融机构内部违法行为引起的风险。第五，政策性银行的亏损和不良贷款较多。例如，中国农业发展银行贷款中，粮食企业挂账；开发银行贷款项目可能没有充足还款能力。
近两年以来，在防范金融风险方面，我国政府已经采取了积极的对策，其中财政性措施引人注目，主要有：（1）1998年上半年以来，商业银行和其持股的证券公司、信托投资公司脱钩，其股权采取无偿划拨的方式。（2）1998年开始在广东实行新的贷款资产分类方法，由原来的“一逾两呆”改为五项分类法，对不良贷款资产的定义由期限原则改为偿还性原则。这一方式于1999年下半年在全国推广，这对未来中央财政收入是有影响的。（3）1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金。（4）1997年开始加快国有商业银行的呆账冲销。1997年冲销了300亿元，1998年冲销了400亿元。与此同时改革了提取和冲销银行呆账准备金的方法。（5）1998年开始，将商业银行应收未收利息的计收年限，由原来的两年改为一年。这意味着，贷款逾期一年以后，其应收未收利息不计入商业银行营业税税基。（6）对农业发展银行逾期贷款的利息，由地方政府财政从1998年起在10年内偿还。（7）财政部已经禁止发行任何形式的国债代保管单，并开始清理财政部门的国债服务部。
目前值得进一步研究的财政措施还有：金融机构的营业税税率8％可否降低，贷款应收未收利息的核算年限可否进一步减少为6个月，以贷款余额1％计算的呆账准备金制度可否改进，如依据五项贷款资产分类法建立特别准备金，提高呆账准备金比例，再增加国有独资商业银行的资本金或采取其他增资办法。
三、金融机构重组方面的财政性措施
有关金融机构市场退出方面的金融监管，是目前我国金融监管中最难的问题，而难点就在于偿付资金的来源。这几年我国在金融机构市场退出方面的案例有：中银信托整顿（1995年，先是由中国人民银行责令停业整顿，1年后由广东发展银行收购其债务和分支机构），中农信公司关闭（1997年1月关闭，由中国建设银行托管其债权债务和分支机构），申银万国证券公司合并（1996年，合并新设），光大国际信托公司转让（1996年，债权转股权），永安保险公司重组（1996年，人民银行托管、重组，增资扩股），海口的33家城市信用社被收购（1997年，关闭并由海南发展银行收购并承付债务），中创信托投资公司关闭（1998年1月关闭，人民银行托管，正在清算中），海南发展银行关闭（1998年1月关闭，中国工商银行托管，正在清算中），君安证券公司合并（1998年内部整顿和合并，与国泰证券公司合并），广东国际信托投资公司破产（1998年10月关闭，1999年1月进入破产程序），中国投资银行收购（1999年2月由国家开发银行收购，1999年3月其分支机构由光大银行收购）。其他的还有，广西北海的城市信用社关闭、广东恩平县的农村信用社重组等等。
从各国的实际情况看，金融机构和银行的重组都需要财政予以支持。典型有：80年代末，美国国会拨款1300亿美元给重组信托公司（RTC），解决了800多家储蓄贷款机构在破产关闭后的债务偿还问题；日本政府计划在近3年出资3200亿美元解决银行业的重组，主要用于冲销坏账，注资有问题商业银行和扩大存款保险；1997年以来，韩国、印尼、泰国在解决银行破产、冲销坏账方面也动用了大量预算资金。从过去几年看，我国在金融机构市场退出或重组方面采取的财政性措施主要有以下几种：
1.注资（再资本化）
1998年3月，中国财政部发行了2700亿特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金，这一次30年期的国债也是由这四家商业银行购买的。因为当时存款准备金率由13％降到8％，商业银行正好用这笔资金购买国债。地方政府在地方性信托投资公司、城市商业银行和城市信用社的增资扩股中也注入一部分资本金，以缓解支付困难，但数量非常小。
2.债权转股权
1996年10月，中国光大信托投资公司不能支付到期债务，而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。于是，中央银行就决定把这些债权转为股权，约50亿元人民币，从而避免了这家信托公司的倒闭。实际上，信托投资公司在未来3年也不会有收益，这种做法使债权人蒙受了损失。因为这两家商业银行和石油公司都是中央财政独资的，这一损失也是中央财政的损失。
3.中央银行贷款损失
在处理金融机构关闭、破产，或者为了化解金融机构的支付危机中，中央银行往往要损失部分过去的老贷款或增加新贷款支持。这是我国处理金融机构重组的一个特点，因为要财政（特别是地方财政）出钱十分困难，要中央银行出钱相对容易，但实际上这两者没有本质的区别，中央银行借款的损失实际上属于中央财政资助（下面还要分析）。
4.地方财政的支持
地方财政的支持形式多样，主要有：（1）在地方金融机构破产后出钱偿付自然人的存款债务，例如广东省政府支付了广东国际信托投资公司的境内自然人存款。（2）动员地方国有企业注资有问题的金融机构，缓解支付危机。（3）对本地存在支付危机的金融机构予以税收减免。（4）在农村基金会整理关闭后，由于没有足够资金偿付存款，乡政府同意延期支付，并同意存款者可以存单做抵押来上交款项。（5）某地方金融机构关闭后，为了保证资金偿付个人存款，地方政府不得不牺牲本地的单位存款，甚至财政性存款，有时还以其他优惠条件让本地企业收购金融机构的不良资产。（6）地方财政偿还本地信托投资公司的部分外债。
5.中央财政的暗补
例如，某国有商业银行在接受被关闭信托投资公司的资产债务后，减免该银行一定期限内应交的中央银行贷款利息，这实际上接受财政补贴；或者，某国有商业银行偿付了被关闭信托投资公司的外债后，该银行上交的利润减少了。
6.中央财政直接偿付
中央财政偿付被关闭金融机构的外债，这些外债多为应付国际金融机构的主权债务。
四、资产管理公司的财政问题
目前，国务院已经决定成立四家资产管理公司，专门处置四家国有独资商业银行的不良资产，而且第一家信达资产管理公司已经于1999年4月成立。这是我国金融改革和化解金融风险的重大举措，但关键的问题仍然是财政问题，而且这次完全是中央财政问题。无论资产管理公司（下称AMC）以何种方式处置国有商业银行的不良资产，AMC最后会有一块损失。这一损失谁来补？怎么补？会对我国未来的财政产生多大影响？这些都十分重要的问题。我们把可能的各种方式列举如下。
1.AMC发行金融债券，财政部担保该债券，国有商业银行购买此类债券
假设该债券期限很长，AMC可能10年内不用兑付该债券，其利息（市场利率）由AMC支付不会有问题，因为每年不良资产处置中有收益，但10年后的兑付压力（实际是财政部的压力）很大。
2.财政部向国有商业银行发行特种债券
债券筹集的资金用于AMC收购国有商业银行的不良资产，其结果与是第一种方式相同，但利息由财政部支付，增加了每年的预算负担。
3.采取铸币税方式
假设上述债券期限特别长（例如30—50年），发行后第二年，国有商业银行就可以把此类债券卖给中央银行（公开市场交易品种）。再假设中央银行每年增加持有此类债券1000亿元，并因此吐出等量基础货币。7—10年内这些债券会全部（或绝大部分）作为中央银行的资产。AMC或财政部每年要支付利息，7—10年以后也主要是付给中央银行，压力不大。这种方式的实质是：以铸币税（货币发行收入）来支付处置不良资产的损失，其代价是未来几年可能一定程度的通货膨胀。一般认为，目前我国处于负通货膨胀率时期，以这种方式处置的余地较大。而且可以根据未来几年的物价变化，计算出每年中央银行可卖入的债券数量，也就是铸币税可以用来冲销不良贷款资产的数量。
4.国有商业银行把不良贷款资产（按面值）划给AMC的同时，在负债方也把欠中央银行的贷款（存量）划给AMC.
两者的数量不可能相同，因为目前国有商业银行持有的中央银行贷款余额小于不良贷款，但因此可以减少AMC或财政部的债券发行量。这种方式可以部分减少财政负担和通货膨胀压力，但商业银行的资产负债双方减少上千亿元。如果AMC处置不良贷款后的损失由冲销中央银行贷款弥补，则有通货紧缩效应。因此，这种方式只能是辅助性的措施。
5.中央银行直接贷款
AMC成立后，可以直接从中央银行获得贷款，其财政效应与以上第三种方式相同。
6.共同分担方式
国有商业银行把不良贷款交给AMC托管处置，其损失由商业银行和AMC根据一定比例负担，或者财政部予以定额补贴，使AMC有最佳处置不良贷款的激励机制。但这种方式不能使不良贷款离开商业银行的资产负债表，达不到区分“好银行”和“坏银行”的目的。而且也很难设计出有效的激励机制。
7.折价出售方式
国有商业银行直接以一定折扣把不良贷款资产批发给AMC，其差额损失由财政部发行特别债券予以冲销，这类债券也就是卖给商业银行的债券，然后中央银行可以视宏观经济情况购买这类债券。另一方面，AMC以收购的贷款资产发行抵押债券以支付收购款，财政部可担保也可不担保，因为这部分已经打折的贷款资产收回可能性要大一点。这种方式的财政总量负担是一样的，但对AMC的激励机制不一样，可以防止后期财政补贴越来越大。
这次以成立资产管理公司的模式来解决国有商业银行的不良贷款资产，从财政负担角度分析，有三种情况必须特别注意：一是要防止AMC在处置不良贷款资产过程中与负债企业串谋套取财政补贴（或中央银行贷款）。在不良贷款回收率低、AMC运行成本高的情况下，每年补亏损会越来越大，成了“无底洞”，变成了另一类“农业发展银行”，导致财政每年负担很大。二是防止国有商业银行一边把不良贷款存量划给AMC处置，另一边又不断产生大量新的不良贷款，使AMC的事情永远干不完（这次规定AMC生存期10年）。因此，成立AMC不能解决全部问题，关键是要进一步深化改革国有商业银行的管理体制。三是要防止国有企业的“道德风险”。有些企业一看国有商业银行的不良贷款可以由AMC接受处置，财政部还出资补贴，就更加赖账不还贷款，贷款债务约束由此更加弱化。现在，一些部门已经提出“减债增资”的说法，把银行贷款转为国有股权。这就可能出现严重的“道德风险”。中央财政出资补贴（或冲销）国有商业银行的不良贷款资产，是因为国有商业银行的破产（或支付危机）具有“外部性”，会对社会公众（不仅是上亿的存款者）产生极大危害。而国有企业借贷款不还，必须要以破产清算为代价，不然就没有市场经济的规则了，其道德风险的蔓延将危害无穷。
五、加强财政对国有商业银行的监管
国有独资商业银行是我国防范和化解金融风险的重点，正因为它们是国有独资企业，财政部就必须加强对它们的监督。中央银行对商业银行的金融监管总的来说是一种外部监管，并不能解决国有独资商业银行的一些内部机制问题。目前我国的国有独资商业银行也得了“国有企业病”，如所有制缺位、预算软约束、委托链条过长、局部利益极大化、效益递减，等等。国有独资商业银行之所以不像国有工商企业那样困难，是因为银行的特殊业务，即存款业务，不会产生现金流量困难。因此，财政部作为出资者，要真正行使“老板”的职能，加强对国有独资商业银行的监管：（1）强化对国有独资商业银行的利润约束和预算约束。不能因为国有商业银行在我国经济中的重要地位（外部性）和上交税收量大而忽视了它们的企业性质。如果国有独资商业银行不以利润为经营目标，就不可能真正建立起现代商业银行的管理机制，就不可能具备市场竞争能力，在WTO之后这个问题会更加突出。（2）要尽快建立一套科学的指标体系。该指标体系应能够全面科学地衡量国有独资商业银行的业绩，以此作为考核银行领导层的基础。（3）降低成本与费用。精简国有独资商业银行的机构和人员，停止自身固定资产投资，减少成本支出。（4）按国际标准建立我国商业银行的审慎会计准则和审计规则。这可以保证商业银行会计统计数据的真实性，有利于建立商业银行信息披露制度。（5）尽快组建国有独资商业银行的监事会。监事会代表出资者监督商业银行领导层的工作，这有利于国有独资商业银行内部机制的完善。
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