税收法治管理

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近些年来，税收工作虽得到加强，但税收法治还不甚理想。偷、漏、欠税还普遍存在，越权处理税收政策、擅自减免税仍未能制止，抗税、围攻甚至殴打税务干部的情况仍有发生。造成这种不能法治的原因也很多，除众所周知的诸如纳税人法制观念不强，有的地方党政领导只顾地方利益以权代法，税法本身还不完善，税务机构的设置和税务干部队伍现状不适应工作需要等外，还有两种不可忽视的倾向：一种倾向是超额完成税收收入任务掩盖了不依法纳税的严重问题。许多年来，我们在对一个地区的税收工作作出评价时，往往偏重于完成收入任务，只要完成收入任务就好，至于是不是按税法规定把应收的都收起来，就不去或不愿过问。有的地方甚至只准完成，不让超收，把应收的税想方设法留给企业、留在地方。这种情况的存在，表面上看是个财政体制问题，实质上反映了一个重要的认识问题，即把组织财政收入看作是税收的唯一的职能作用。组织财政收入是税收的基本属性，因此也是基本职能，这是对的。但在现阶段经济建设新的历史时期，税收调节经济的作用尤为重要。衡量税收工作的好坏，首先要看税收政策的执行情况，看依法治税治的怎样？这样说，丝毫不意味着削弱税收组织财政收入的基本职能作用。因为税收的基本职能，主要靠中央在税收立法时，即开征什么税，向谁征、征多少，从宏观上来考虑和发挥。税制本身包括了保证国家财政收入和调节经济两个方面作用，调节经济在很大程度上也是为了保证国家财政收入。依法治税，就同时完成了国家调节经济和国家财政收入的任务。

另一种倾向是越权处理税收政策，以权代法。"变通处理"，被认为是反映了执法上的灵活性。由此而提出是"权"大还是"法"大？以法治税有没有灵活性等问题。权大于法是政治生活中的不正常现象，有它的历史原因，但这种做法显然是错误的。

由于法律具有相对的稳定性，而社会在不断发展，情况在不断变化。社会的发展，情况的变化，引起党和国家政策的变化是必然的。但法律的修改和完善要由法定机关按法定程序进行，有一个过程，不可能随着党和国家的政策变化而立即变化。所以，法律的实施应当从实际出发，实事求是，要根据党和国家的政策灵活地实施。税法也是这样，应该也必须有灵活性，但这种灵活性并不是随心所欲的，所谓变通也不是某个人说了算。

近年来，不必讳言，确有这样的情况：出于种种原因，税务机关抵制不住当地党政领导对税收的干预，执行税法时左顾右盼。这种执法的不坚定性应当受到指责，但党政领导干预税收影响执法的情况更应制止。中央三令五申，任何地方、任何部门不得自行下达与税法相抵触的文件和指示，正是为了维护税法的统一性，制止这种随意变通税收政策的行为。但为什么各地变通的事情仍不断发生？禁不能止，总是有它的原因的。原因之一就是上级领导部门对这种做法所持的否定态度，仅限于软弱无力的指责，致使变通的做法流行起来，被说成是执法的灵活性，这对依法治税的破坏性很大。由于我们的新税制尚不十分完备，以实事求是的精神，结合当地实际情况，从有利于发展生产，提高经济效益，或解决纳税人的临时困难，税收上给予一定的照顾是需要的，但这种照顾仍然要以税法为依据。因为税法中规定了税收管理权限，必须在权限内行事。只有拥有税法赋予这种管理权力的机关才能有这种灵活性。离开管理权限讲灵活，超越权限作变通，应被认为是一种违犯税法的行为。要不然，政出多门，各行其是，宽严不一，税负不平，税法的统一性、严肃性被破坏，还谈什么以法治税，又怎能有效地发挥经济杠杆作用？

二

税收和物质世界上的任何事物一样充满着矛盾。这种矛盾是代表人民整体利益、长远利益的国家需要，与纳税人的局部利益和眼前利益，即国家与纳税人在征税、纳税上所表现的利益分配的矛盾。矛盾的两个方面，处于支配地位的主要方面，是国家凭借政治权力，制订税法，对纳税人进行强制性的征收；处于被支配地位的次要方面，则是纳税人必须遵照税法，把应纳的税及时足额地上缴国家。

税收的矛盾性决定了税收法治的关键在执法的一方，因此，税收法治的重任落在执法的税务机关和税务干部的肩上。执法机关怎样执法，关系着税收能不能法治这样一个非常严肃的问题。

执行法律，它的基本内容有四个方面：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这四个方面，紧密联系，互为作用。执法必严、违法必究，必须有法必依，有法必依首先要有法可依。但重要的环节是违法必究。

违法必究，是法治得以实现的有力保证，是法律阶级属性的客观要求，也是法律区别于其他行为规范的最基本属性，无论什么人违犯了法律，都要毫无例外地追究责任。违法必究，对敌对阶级来说，它是一种阶级压迫关系；就人民内部来说，它是一种个人意志对全体人民的整体意志的服从关系。违法不究，法律将丧失其权威性，变成一纸空文，法治不能实现，统治不能巩固。因此，历史上任何一个有作为的统治者，在把法律的锋芒指向敌对阶级的同时，也要对统治阶级内部的违法行为，绳之以法，以维护统治阶级整体的共同利益。社会主义法制反映了全体人民的意志，税法同样体现了全体人民的共同利益，因此，对违犯税法的，都要违法必究。五十年代私营工商业户对税务机关既尊重又畏惧，不仅仅因为他们是私营工商业户，他们尊重的是税务机关依法办事的精神，怕的是违法必究，税法无情。

三

税收要获得真正法治，首先要从执法机关内部做起。

执法者必先守法。税务干部不依税法办事，就是没有守法。同时作为一个执法者，要别人守法，自己就必须遵守国家的一切法律，做一个守法的模范。执法要公正廉明，只能从本人守法做起。

执法者必先懂法。只有熟悉税法，熟悉本职业务，才能正确执行税法，因此也就要求税务干部有过硬的业务本领。

执法者内部也要有"法"。当前税收法治的一个突出矛盾是征收力量不足，近几年来税务干部虽有充实，但远远跟不上客观形势发展的需要，不少税务干部都在超负荷工作，但也存在忙闲不均，苦乐不匀的问题。因此内部的"法"，要着眼于把人的积极因素调动起来。要建立工作法规，对每个税务干部包括各级领导干部的工作范围、职责、权限等，都要有具体守则或条例，达到人人明确应负的责任，事事明确应负责任的人。要改变领导吃"太平饭"，群众吃"大锅饭"的现状，改变无章可循，不明职守，干好干坏一个样的局面。对依法办事与有法不依，克尽职守与失职、渎职，要功过分明，赏罚分明。不仅要敢于抓严重违法的典型，整饬队伍，更要对那些敢于碰硬、严肃执法的干部，敢于立榜样，树浩然正气。只有这样，才能造就一支意气风发、勇于进取、开拓前进、有所作为的税务干部队伍，也才能担负起税收法治的重任。

四

要达到税收法治，还必须加强税法宣传教育，提高全社会的税收法制观念。这是税收法治的一个必要的基础。

谈税收法治，并不是提倡重罚严处。不进行宣传教育和说服，单纯实行惩办主义，所谓"不教而诛"，同样也不能指望有一个良好的依法纳税的法律秩序。社会主义税收固然靠国家强制力执法，也必需得到群众的支持和拥护，才有巨大的威力和生命力。

税收法制宣传，无论是内容还是形式，都要认真研究，有所突破。宣传税收的性质、作用、法令、政策等实质性内容固然重要，但应注意知识性、生动性，在形式上，要扩大宣传阵地。现今是视觉形象的世界，应该使我们的宣传"挤"进艺苑这块"禁地"。有人说，税务干部在社会上的形象不美，因为他们总是向别人收钱。这是历史形成的社会偏见，也说明了正面宣传税务干部的重要性。什么时候在银幕上、小说里能看到税务干部的光辉形象，这不仅是对广大税务干部莫大的鼓舞和鞭策，同时将会收到宣传社会主义税收的性质、作用的艺术效果，也许对税收法治也是一种推动力量。