财政支农规模管理
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摘要：国际粮价的飞涨引发了对我国农业发展等问题的广泛讨论，而财政支农是国家对农业投入的最重要渠道，因此有必要对财政支农的情况进行研究。本文认为，近年来我国财政支农规模不断增加，但是财政支农结构不尽合理，从多方面来看仍有很大的改进余地，本文对此提出了相应的对策建议。
关键词：财政支农规模结构对策建议
2006年下半年以来，国际粮价的持续攀升引发了全球性通货膨胀，导致30多个国家出现粮食危机，并引起严重的社会和政治问题。而对于用不到世界9%的耕地来养活世界近22%人口的中国，粮食问题始终倍受国内外各界的高度关注。中国能否主要依靠自己生产的粮食养活自己？中国的粮食安全有保障吗？诸如此类的问题成为社会各界空前关注的重大问题。我国历来重视农业问题，近年来提出“工业反哺农业”的新思路，并不断增加财政支农力度。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。
一、规模：不断扩大但仍有很大提升空间
1、从自身规模看，规模不断增大，特别是近几年规模激增
改革开放以来我国财政支农的具体情况见图1（本文所有图表的数据来源：《中国统计年鉴（2000）、（2007）》，《中国财政年鉴（2007）》，相关数据由此计算而得）。1950—2006年我国财政支农总共投入23691.35亿元，从图1可以看出，我国财政支农规模不断增大，特别是近几年规模激增。2006年的财政支农规模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。财政支农从1978年的150.7亿元增加到200亿元用了10年时间，1988才达到214.1亿元；又用了五年达到400亿元，1993年为440.5亿元；突破1000亿元大关从1978年算起用了20年，1998年达1154.8亿元；而突破2000亿元大关用了6年，2004年达2337.6亿元；突破3000亿元大关只用2年，2006年达3173亿元。同时，从2000年的1232.5亿元激增到2006年的3173亿元，2004年净增值为583.1亿元，比1995年574.9亿元的规模还大；2006年净增值为722.7亿元，比1996年700.4亿元的规模还大。
2、从稳定性来看，增长速度经常大幅波动，财政支农稳定性比较差
从图2可知，总体上我国财政支农增长速度常有大幅波动，稳定性有待进一步提高进。依据波动幅度的大小，我国财政支农的变化趋势可大致分为三阶段：1978—1982年的急剧波动时期，与改革开放初期农村经济快速发展和经济政策多变有关；1982—1995年的相对稳定时期，与该期间农村经济平稳发展和经济政策相对稳定有关；1996—2006年的较大波动时期，该期间农村经济发展面临各种困难和压力，改革开放的步伐明显加快。就某年具体的波动幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波动幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年为39.3%、1997年为37.98%、2004年为33.23%。其中，2006年也接近30%，为29.45%。波动幅度为10%～20%的有10年，幅度绝对值低于5%的只有2005年（为4.82%）。其中有2年是负增长：1981年竟为-26.53%，1999年为-5.98%。最大的波动幅度差距为65.8%（1978年39.7%与1981年-26.53%的差额）。
3、占财政总支出比例呈下降趋势且波动较大，近几年有止跌上升趋势
从图3可以看出，财政支农占财政总支出比例的变化大致分三个阶段。第一阶段：1978—1985年急剧下降阶段，从1979年的13.6%降到1985年的7.7%。这一时期由于农村普遍实现家庭联产承包责任制，农业持续大发展，国家减少对农业的支持力度。第二阶段：1985—1991年缓慢上升阶段，1991年达到10.26%。第三阶段：1991—2006年缓慢下降阶段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趋势。1998年的上升是由于1997年以来东南亚金融危机和1998年长江流域和淮河流域大洪水泛滥，国家发行国债加大对长江和淮河的投资。2004年的上升是由于农业连续多年滑坡，国家重视“三农问题”。
4、从合法合规性来看，相关支农要求常得不到有效落实
从国内的法律来看，《农业法》没有得到充分有效地落实。1993年《农业法》施行以来的有关情况见图1和图4。从图4可知，实施《农业法》以来，国家逐步提高农业投入总体水平的法律要求基本实现，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是财政支农的增长幅度低于经常性财政支出的增长幅度，没有达到法定要求，特别是1999年财政支农增长幅度为负，所占比例竟高达64.3%；只有5年达到法定要求，所占比例仅为35.7%。1996—1998年3年是在非正常状态下实现财政支农的增长幅度的：由于1997年爆发亚洲金融危机和1998年长江与淮河流域洪水泛滥的特殊情况，国家通过发行大量国债大幅提高对农业的投入，特别是对长江和淮河治理的投资；2004年国家提出建设新农村；2006年是2005年超低反弹，且财政支农增长幅度的稳定性也差一些。总体来看，《农业法》的一部分要求落实较好，而另外一部分要求却没有得到很好的落实。
从国际惯例来看，我国的财政支农措施远远没有达到WTO协议的规定。在WTO协议框架下，“黄箱”的支持比例可以达到农业总产值的8.5%，而我们国家不到1%，由此可以看出我国没有很好利用“黄箱政策”的条款，更没有充分有效利用“绿箱政策”。政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于其不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而协议根本不限制“绿箱政策”。因此，我国的财政支农政策完全不用担心与国际规则相矛盾，应大胆根据我国的农业实际需要和财力来安排支农资金。
二、结构：明显不尽合理，亟需较大改善
1、从内部结构来看，一级结构及二级结构明显不合理
目前财政支农一级结构及二级结构都明显不合理，2000—2006年我国财政支农结构的基本情况见图5。
财政支农最大的一项是支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，为68%，所占比例太高。而其两个部分结构也极不合理，由于机构膨胀、行政经费支出刚性等原因，用于农林水气等部门事业单位人员机构经费比重大，增长速度很快；支援农村生产支出，如农业事业专项经费及为农业事业发展提供保护和服务的专项经费等支出比重较小，增长缓慢。
财政支农第二大项是农业建设基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建设投资又占绝大多数，而用于与农业生产直接相关的投资非常少，所占财政支农比例大致为10%。“七五”时期大型水利基本建设投资占59.6%，“八五”时期为63.1%，“九五”时期为63.4%，实际上这些投资是全社会都收益，与农业直接生产关系不大。
农业科技三项费用绝对数额很小，所占比例过低。2000—2006年是农业科技三项费用增长最快的七年，只有99.30亿元，此期间农村人均每年科技三项费用仅为0.26元，剔除物价上涨的因素会更少。据有关资料，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%～1%。现在发达国家科技对农业增产的贡献率一般是60%～80%，而我国目前不足40%。要促进农业的迅速发展，我国必须加大对农业科技进步及其成果的推广支持力度。
2、从变化趋势来看，财政支农结构问题长期以来没有得到完善
我国财政支农的结构变化见表1。从表1可知，我国支援农村支出及事业费规模急剧扩大，但其比例增加更为迅速，从50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例继续稳定，1950—2006年的平均值高达66%。但农业建设基本支出比例却从50年代的49%减少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值仅为26%。值得注意的是，大型水利基本建设投资的比例却逐步上升，从“六五”时期的53.8%上升到“九五”时期的63.4%，上升幅度惊人。而与农业直接相关的投入比例以更大的幅度下降，与公共财政的要求和农村实际的需要背道而驰。农业科技三项费用的基本演变是：1950—1962年没有，1963—1967年有一点，而1968—1970年又取消，之后逐渐增多，1950—2006年总共才171.49亿元，所占比例仅为1%。1950—1980年期间，由于我国的贫困人口数目较大、比例较高，农村救济费用规模增大但是比例减少，1984—2005年则没有，2006年突增330.88亿元。总之，从纵向的各个时期相比，财政支农结构并未得到进一步的完善。
三、政策建议
由以上分析可知，虽然财政支农规模不断增大，但是我国财政支农规模仍有较大的提升空间。同时，财政支农的结构性问题容易被规模不断增大所掩盖，问题的严重性没有引起人们和国家的足够重视，这恰恰是严重影响财政支农作用充分发挥的重要因素。
1、继续扩大财政支农规模，充分发挥其积极推动作用
一方面，依照《农业法》的要求，应逐步提高农业投入的总体水平，每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。应结合国际惯例，借鉴他国先进经验，在国家财力大幅增长的情况下，大幅提高支农幅度并保证支农资金稳定增长。另一方面，应依据市场原则创新财政支农方式，采用补助、贴息、担保、税收减免等手段，充分发挥财政支农资金的引导效应、杠杆效应、放大效应；积极引导社会资金投入农业，形成支农资金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共财政的要求，优化财政支农结构
首先，扭转支援农村生产中农林水利等部门的事业费过高现象。如果扣除这些部门的行政事业费，直接用于支农支出资金所占财政支农支出总额比例是很低的，这些部门的事业费过高导致支农支出资金严重不足，严重阻碍了农业较快发展。建议把这些部门的行政事业费从财政支农支出中划出去，使项目含义名副其实，更为科学合理。其次，加大与农业直接相关的基础设施建设的投入，切实改变带有全社会普遍受益性质的水利工程、林业生态等建设占比重较大而直接用于农业的基础设施特别是农村中小型基础设施建设占比重较小的局面。最后，尽快增加农业科技的投入。财政长期对农业科技投入不足，严重制约了农业科技的进步和农业的稳定快速发展。
