公共财政制度建设管理

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公共财政是国家或政府为市场提供公共服务、满足社会公共需要的一种分配活动或经济活动，是与市场经济相适应的一种财政模式。公共部门是政府为履行其职能，管理公共事务的职能部门和权力机关。完善公共部门行政管理运行机制，预防行政执法中的腐败，建立公共财政框架下的有效的市场经济秩序，促进公共财政在我国健康发展，已经成为加入世贸组织后我国政府面临的新任务、新要求。目前我国的公共部门在运行机制和财政体制上还存在许多问题，亟待解决。

公共财政失灵问题凸显

公共品的提供、资源优化配置、收入公平分配是公共财政的永恒主题，而由于“经济人”的存在、公共行政权的高度集中、自然垄断及外在性导致市场失灵与政府失灵并存，资源配置的低效率和公共福利损失，这些要求政府介入经济活动并进行纠正和干预。

由于公共行政权的高度集中，导致公共品生产准入壁垒森严。公共品是指产权主体属于社会全体成员所有，为其消费和受益的商品和劳务。尽管审批对政府来说是难免的，但目前的审批仍带有计划经济色彩，民间资本和外国资本因政府管制和行政审批制度，难以进入公共品生产领域。承担公共产品生产职能的主要是各级各类国有企事业机构，生产主体单一，服务质量低下，容易造成主体物质利益损失，经济自身的价值规律、竞争规律不被尊重。

产权结构单一，效率低下。公共品生产准入的制度壁垒，导致公共品生产领域的产权过于集中在政府与公共部门手中，产权结构单一、僵化，竞争机制难以形成。公共部门凭借其垄断特权垄断大部分公共品的生产，并控制了各级市场，通过提价或限量生产来获得垄断利润，降低社会公共福利水平。

组织制度上的缺陷，导致寻租行为猖獗，腐败现象滋生，效率损失严重。个人或利益集团通过影响政府决策来增加自身利益的行为称为寻租。在公平的市场竞争环境下，由于价格机制和竞争机制的运作，行业利润率趋向于社会平均利润率，因此具有超额垄断利润的公共品生产领域，吸引各路资本竞相涌入。利益集团为了进入公共品生产领域，打破公共品市场的准入壁垒，必然向政府管制的实权者付费，寻求特殊利益集团的支持。而因政府特许或因自然垄断等因素获得垄断地位后的生产者，也会向政府寻租，以阻止潜在的竞争者进入，固守既得的超额垄断利润。政府“经济人”为了自身利益的最大化，也会千方百计地扩张其“权力垄断”，如扩大审批范围、有意识地繁琐审批程序，以此设置租金，催生腐败交易，获取不正当利益。

公共财政应是法制化的财政

面对目前政府与市场失灵同时并存的问题，我们应该构建新型的公共财政框架，走法制化的道路，规范公共财政的运行机制，转变政府职能。应把整个公共财政活动置于法制化轨道上，在法律法规约束下，规范和监督政府公共财政活动。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手转变财政职能，而且更为重要的是要从政府自身行为规范入手，转变政府职能，推进政府公共财政的法制化。

遏制与预防公共部门权力腐败，规范公共财政活动。要预防公共部门权力腐败，必须从公共部门的体制、机制和制度的改革创新抓起，强化对行政权的监督制约。既然政府提供公共物品满足社会公共需要的职责被社会成员委以强制性的公共权力，那么有效防范掌握了公共权力的各部门滥用权力损害社会成员利益的惟一途径就在于政府行为法制化，而政府公共财政活动法制化是关键。

从体制和制度上挖掘权力寻租的根源，遏制职权腐败从源头抓起。改革公共部门中的企事业单位按照条块分割分属设置的原则，转变人事权、处罚权、审批权相对集中的政府体制；进一步改善政府与市场、企业、社会的关系，进行体制和制度创新；健全监督机制，提高政府管理水平和运作效率，真正做到遏制职权腐败从源头抓起，从体制和制度上彻底堵住权力寻租的途径。

不断创新和完善用人制度，进一步深化政治体制改革，合法分解执法权力。要不断深化和充实公共部门政务公开内容，建立健全竞争激励机制，组建一支清正廉洁的行政干部队伍。建立更加严厉的制裁制度，对厂商和执法人员的寻租行为，随时行使质询权、特定问题的调查权和罢免权。要依法治国，必须走信息化管理的道路，加快计算机网络建设进程，实现工商、税务、审计、司法等执法部门的信息共享，建立健全科学、高效的行政管理机制。

公共品的生产要引入市场竞争机制，营造公平竞争的市场环境。政府与市场在公共品的提供上各自具有优势和不足，因此应建立市场机制与政府机制复合调节、职能互补的制度框架，清除公共品市场的准入壁垒；通过招投标，允许民间资本进入，实行公共品生产主体多元化和市场化；政府行为应按市场规律取得最佳效率，又要按政府职能需要保障供给，提高资源的配置效率和社会福利水平。

加快部门预算改革，加强预算外资金管理的法制建设。按照新出台的税收征管法的要求，强化税务稽查，严厉打击偷逃税，加强财政税收法制建设，提高财政的两个“比重”和中央可支配财力。

加强立法工作，建立一套有效的法律机制，用机制规范和管理公共部门行为。公共部门运行中既有政府管理行为，又有市场交易行为，如果缺乏有效的监督机制，政府活动很容易受利益驱动而扭曲，产生不规范的行为，甚至发生权钱交易等腐败现象。为此，必须建立一套行之有效的监督管理机制，依法行政。一是公平机制，通过竞争削弱公共部门垄断利益和行政权力；二是公开透明机制，从根本上消除暗箱操作，为政府采购、财政转移支付等公共部门的运行创造透明环境，成为真正的阳光下的交易。如《中华人民共和国政府采购法》的出台，标志着我国政府采购步入依法管理的时代，既规范了政府采购行为，又加强了财政支出管理，促进市场经济建设和廉政建设，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

不断完善公共部门行政执法的全程监督机制。监督是法制应有之义，推进依法治国就要推进依法治权，因此应建立健全严密的行政执法机关内部执法监督机制，建立统一的、新型的行政执法行为的事前、事中、事后全程式监督机制。

健全公共财政制度。新型的公共财政应当体现公共性、公平性、民主性、法制性等特征，解决市场失灵和政府失灵同时并存的问题。首先，在横向的公共财政中，政府应当按照市场经济的要求，为公私中外和城乡居民提供一视同仁的公共服务，创立公平竞争的市场环境。其次，在纵向的公共财政关系中，应当按照分职制事、受益范围、公共事物的重要性等原则，依法合理划分政府间有效率的公共品生产事权和公共财政支出责任范围的财权，正确调整财政支出中的越位和缺位问题。最后，通过财政与货币政策的自动调节机制和相机抉择机制，调节生产和消费，促进社会供求平衡和经济稳定发展。