地税税收完善管理

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第一部分地方税概论一、正确界定地方税的内涵（一）什么是地方税目前，我国的税收理论界和实际工作部门在探讨地方税体系的过程中，对地方税这一概念，尚未形成一致的意见。如《财政百科全书》的定义为：“地方税，中央税的对称，属于地方财政固定收入的税收，一般是将税源分散、收入零星，又与地方经济联系密切的税种划为地方税。”《新税务大辞典》的定义为：“地方税，中央税的对称，由地方政府负责征收管理和支配的税收。”还有一些学者认为，严格意义上的地方税应是由地方政府立法、征管、使用的税。概括起来，目前对于地方税的定义无外乎三个因素的归属，即：收入归属权、征收管理权、立法权。立法权和征收管理权同属于国家税收管理权限，其中税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权及公布权，它属于法律范畴，其职权属于国家立法机构；征收管理权则是一种行政权力，它包括税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、税收减免权以及征税权，属于政府及其职能部门的职权范围。很显然，收入归属地方政府应当是地方税的必要条件，但它并非充分条件。因为，假设某个税种，其收入全部或部分归属地方政府，但其征收管理权属于中央政府，地方对于该税种的征收、管理无法产生直接的影响力，从某种程度上说，这部分收入对于地方政府而言无异于得自中央政府的补助。因此，地方政府拥有一定的征收管理权应是地方税的另一重要条件。对于立法权，从世界各国的实践来看，只有在美国等少数几个实行彻底分税制的国家，地方政府对于地方税拥有完全的立法权，如果将立法权也作为地方税的一个必要条件，那么对于世界上的大多数国家，不论是单一制还是联邦制，都会由于“地方税”的税种数量及收入规模过小而失去研究的意义，对我国尤其如此。因此可以说，地方税的立法权可以归属中央政府，也可以归属地方政府。综合以上分析，“地方税”的概念可以界定为：地方税是为了实现地方政府职能，根据一国税收管理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并拥有一定管理权，收入完全归属地方政府的各个税种的总称。（二）对地方税本质的理解深入理解地方税的概念，需从本质上澄清以下两个问题：首先，地方税不是简单的收入问题，其实质是一个管理体制的范畴。“地方税”从形态上表现为归属于地方政府的若干个税种和一定规模的税收收入，但其实质决不仅仅是简单的收入问题，而是财政管理体制的范畴。地方税之所以要从一国税收体系中独立出来，与中央税相区别，完全是因为政府管理体制及其相对应的财税管理体制的需要，是分级政府和分级财政的要求。显然，在实行高度集权、统收统支的财政管理体制中，中央拨付给地方政府的税收收入虽也被称为地方税收收入，但它与这里所谈的地方税却是两个截然不同的问题。其次，地方税反映的是中央与地方的税收分配关系，而不是政府与纳税人的分配关系。地方税作为国家税收的一个组成部分，属于税收的范畴，它本质上所反映的是中央与地方政府之间的税收权益分配关系。一个国家从体制设置的需要出发设立地方税，其目的不是为了如何处理政府与纳税人的分配关系，而是为了处理中央与地方的关系。不论地方税如何设计、地方税设置多少，都是对原中央拥有的税收管理权限和收入的分配。地方税的起源、发展、调整和改革也无不是围绕与中央政府如何合理分权分利这一中心问题展开的。当然，在地方税的征管过程中同样会发生政府与纳税人的分配关系，但这种分配关系并非是因地方税的设立而产生的。（三）地方税体系的内容和构成所谓“地方税体系”是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。其具体内容包括：1、地方税税制体系。即地方税的税制组成体系，它包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。地方税管理体制是指划分中央与地方之间地方税管理权限的制度，其内容包括对地方税立法权的划分和对地方税征收管理权的划分。地方税税种结构是指组成地方税的各税种的构成、比例及相互关系。它的主要内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问题。地方税法律法规体系是指由有关地方税的全部法律法规共同组成的内在和谐统一的有机整体。它可以按内容分为税收实体法（各税种法律法规）和税收程序法（征收管理、行政复议等法律法规）；按级次分为：法律（人大及其常委会制定）、行政性法规（国务院、财政部、国家税务总局、省级人民政府制定）、规范性文件（各级财税机关制定）。2、地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素（包括管理服务、征收监控、税务稽查、机构组织等）相互联系和制约所表成的整体系统。3、地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务和其他的协税护税网络。可见，地方税体系的内容是极为丰富的，它涉及到税务理论及实际工作的方方面面，关于我国地方税体系的建设，本论文将着重对其中的三个关键问题加以讨

论，即地方税的税制结构、地方税管理体制、地方税收入规模的确定。二、地方税产生的理论分析（一）一国政府实现其职能要求财权、财力在各级政府间合理配置。1、历史、政治、经济的原因导致一国通常要设置地方政府，实行必要的地方分权。从历史角度上看，一些国家在成为主权国家之前就是以许多分散的辖区出现，它们或者是以地域为特征，或者是以民族为特征，或者是以政治、经济等其他因素为特征。由于国家的统一、战争、政治、经济、民族、地理等原因，将这些分散的辖区组成为一个国家时，原来所形成的区域性特征并未因此而完全消失。这一点在联邦制国家尤显得突出，联邦制国家本来就是由原来松散的独立国家（殖民地）或邦联国家组合而成的，这些松散的国家组合为一个国家后并没有完全放弃自已原来所拥有的权力，因此有进行地方分权的必要。从政治角度上看，中央政府将权力高度集中不利于调动地方管理的积极性，同时中央政府将全国一切事务统于一身也是不可能的。再从经济理论的角度看，市场在一定程度上可以达到经济资源的有效配置，但“市场失灵”普遍存在，因此，政府的一项重要职能是向社会提供私人部门不能生产或不愿生产的公共产品和劳务，如国防、教育、道路等。这些公共商品和劳务的受益范围是不同的，有些是全国性的，有些是地区性的，从提高经济效率出发，全国性受益的公共产品和劳务应由中央政府提供，地方性受益的则由地方政府来提供，以便中央政府集中力量和财力考虑整体的需要，地方政府根据本地居民的要求和偏好提供合适的地方性公共产品和劳务。由此决定了一国应在其中央政府与地方政府间适度分权。2、在多级政府组成的体制中，政府实现其职能要求财权、财力在各级政府间合理划分。从上面的分析中可以得出这样的结论：即一国政府有必要从体制上划分为中央政府和地方政府，政府的各项职能应根据分级政府的要求由中央政府和地方政府分别承担和行使，且由于不同级次的政府具有不同的特点，各级政府的职能各有侧重，不宜相互替代。通常，中央政府主要承担收入分配和稳定经济的职能，在资源配置方面，负责提供全国性的公共产品和对在全国范围内具有自然垄断性的产品和行业进行管理，对收益外溢性的由地方政府提供的公共产品提供一定的财政拨款，以便使溢外收益内在化；地方政府更主要地在资源配置上发挥作用，提供大量的地方性的公共产品。总之，在多级政府组成的体制中，各级政府应分工明确、彼此协调、相互配合，共同实现政府的各项职能。各级政府能够有效行使其各项职能，必须有相应的财权、财力做保证，这就要求一国将其财政收入及财政管理权限在各级政府间合理划分，使各级政府的财权与事权相适应，最终保证高质量高效率地完成政府各项职能。（二）税收作为一国政府财政收入的主要形式使财权、财力的配置归结为税收、税权的配置，从而出现了地方税。1、税收因其自身的优越性而成为世界各国财政收入的主要形式。一国政府取得财政收入的形式较多，如税收、规费收入、企业利润、发行公债等等，然而在政府取得财政收入的诸多手段中，税收有其独特的优越性，这是由税收的特点所决定的。税收的强制性决定着纳税人纳税的无条件性，从而保证了政府财政收入的顺利征收和稳定；税收的无偿性表明政府无须付出任何代价占有纳税人的部分财富，税收的征收是财富所有权的单向转移；税收的固定性表明，对纳税人来说，征税对象、征税数额、纳税时间、纳税方式等的相对稳定可以保证纳税人心中有数，有利于他们安排经营及纳税事务，避免征税的不确定性给纳税人带来不便，也能够从法律上保护纳税人的利益；对政府来说，税收的固定性则有利于确保征税的计划性、收入的确定性、均衡性和稳定性。这些都是其它的财政收入形式所无法做到的，因而税收自然就成为各国政府取得财政收入的主要形式。目前，大多数国家税收收入占其财政收入的比重一般都在80以上，不少国家达95以上。2、税收收入及税权在各级政府间的划分使地方税的产生成为可能。税收一旦成为一国财政收入的主要形式，各级政府对财权、财力的划分则归结为对税收收入及税权的划分，那么，地方政府就有可能掌握一部分税种及税权，从而产生了地方税。从一些国家和我国的实践看，中央和地方政府之间对税收的分配大致可以归纳为分成制、包干制、分税制三种模式：税收收入分成制就是将各级政府组织的全部税收收入作为一个整体，再根据一定的标准确定中央和地方收入的分成比例，它一般包括总额分成、分类分成、增收分成三种形式。在这种方式下，中央政府事先按照某个标准，如地方政府的支出总数或一定时期的基数，确定一个中央地方对税收总收入的分成比例，地方依据这个比例数上缴中央和留作地方本级的收入。分成的比例可以是全国一样，但更多的情况是不同地区比例不同，分成比例可以每年变化，也可以一定几年不变。税收收入包干制是中央政府根据地方政府的支出数，确定地方政府对中央政府的税收收入上缴包干基数，超支不

补，超收归己。从内容看，税收收入包干制有包干上缴和包干补助；从形式看，税收收入包干制有总额包干、比例包干、递增包干等。分税制是西方国家实行分级预算体制中普遍采用的划分各级预算收入的方法，它是指一个国家通过对税种或税源以及税收管理权限在中央和地方之间的划分，以确立中央和地方政府间收入分配的一种制度。在前两种模式中，虽然此时地方政府的财政收入也以税收为主要形式，但作为地方财政收入的税收并不具有地方税的特征。另外，也存在一些小税种因划归地方管理而具有地方税的性质，但它们在地方财政收入中的比重很小，中央与地方间的收入分配关系仍是以全国税收总额为对象，通过“讨价还价”式的谈判方式确定的，地方税税种的多少，税收规模的大小与地方政府的财政收入没有必然的联系，它们也仅仅是作为国家税收总收入的一部分在中央和地方之间进行分配的，而前面已经论述过，地方税的本质是体制的范畴，是出于分级政府分级财政的需要，因此可以说，这两种模式下的地方税尽管符合地方税的概念特征，但却没有形成地方税体系。独立完整的地方税体系是在分税制模式下产生的。（三）分税制作为理想的财权、财力划分模式被世界各国普遍采用，最终形成了独立完整的地方税体系。经过世界各国的长期探索，分税制最终作为一种理想的财权财力划分方式而被普遍采用。它的基本原则是：在合理划分各级政府事权的基础上，按税种划分各级预算收入，分设中央税制与地方税制，与之相适应分设国税局和地方税务局分别征收管理本级税收，从而建立起各自相互独立、相互协调的中央和地方两套税收体系，并建立起相应的转移支付制度。可见，它能够从体制上确保地方税体系的独立性和稳定性。因此，尽管分税制的形式很多，但它们的一个共同特点是：地方税体系的形成是实施分税制的必然结果，而建立和完善地方税体系又是顺利实施分税制的客观要求。三、我国地方税的历史回顾我国最早产生的地方税的萌芽当属清朝末年的厘金，此后，在北洋政府及国民党政府时期都先后颁布了有关地方税的法规。解放后，我国地方税的发展历程与预算管理体制及预算调节方法密不可分，据此，可将其大致划分为以下三个阶段：（一）建国以后－改革开放前中华人民共和国成立后，针对国民党政府税收制度的极度混乱和原解放区及各地税收制度的不统一状况，我国进行了统一税法和建立中国新税制的改革，于1950年1月制定了《全国税政实施要则》，在全国范围内实现了税收立法权、税收管理权和税种的统一，其中对中央和地方税的划分、中央地方政府的税收管理权限等问题也作了原则上的规定。1951年3月，中央人民政府了《关于1951年度财政收支系统的划分的决定》，将印花税、屠宰税、房地产税、、特种行为消费税、使用牌照税和契税列为大行政区或省的收入，由地方根据中央颁布的统一税法制定本地的具体征收办法。这一决定标志着新中国地方税的产生。此后直至改革开放前，地方税的税种及征收范围等又随着税制改革和中央与地方集权分权关系的调整而相应进行了调整，但地方税税种少、收入规模小的基本格局未有根本的改观。（二）改革开放后-1994年财税改革前实行改革开放以来，根据经济发展的要求和改革的总体部署，我国从八十年代初期开始对税收制度几次进行改革，出台了大量新的税种，同时对收入在中央与地方之间的划分也几次进行调整和改革。1980年实行“划分收支、分级包干”的预算体制，除了将传统的地方税（城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税；牲畜交易税和集市交易税）收入划归地方外，还将盐税、农牧业税、工商所得税收入划归地方。1985年开始试行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算体制，将12种税的收入划归地方，它们是：城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、牲畜交易税、集市交易税、契税、集体企业所得税和农牧业税。1988年开始实行地方财政包干办法，除上面的12种税仍划归地方外，还把城乡个体工商业户所得税、个人所得税、个人收入调节税、奖金税和国营企业工资调节税的收入划归地方。在把税种收入划归地方的同时，特别是在新制定的税收条例中，也分别不同情况给予地方可以在规定幅度范围内确定税率、税额和减税免税的权力。从统一领导分级管理体制到分级包干体制，地方税的设置更多地是出于便于税种的管理、照顾地方的特殊需要等方面的考虑，并非是为了理顺中央与地方的财政分配关系，为地方提供稳定的收入来源。在这两个阶段，收入划分的主要方式是比例分成法和收入包干法，正如前面的理论分析中已经指出的，在这两种方式下，地方税的税种多少、税收规模的大小与地方财政收入的多少没有必然的联系，在没有分级预算体制尤其是分税制这一体制背景下的地方税只能是有其名而无其实的。（三）1994年财税改革后1994年，为适应社会主义市场经济建立发展和经济体制进一步改革的需要，我国对税收制度和管理体制进行了

一次范围较大、程度较深的改革，即税制及分税制改革。在划分中央与地方事权的基础上划分了中央和地方的财政支出；按税种划分中央和地方收入，中央和地方分设税务机构，分别收税。在税种划分上，根据税制改革后税种结构的变化和进一步改革的方案，分别设置了中央税、地方税和中央与地方共享税。划归地方税的税种包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用牌照税、城市房地产税、车船使用税、印花税、屠宰税、筵席税、农（牧）业税（包括农业特产税）、耕地占用税、契税、土地增值税。1994年，地方税收入（不含共享税地方分成收入）占全国税收总额的比重为34.4，占地方政府财政收入的35.11，成为地方政府财政收入的重要来源。由地方税务机构负责征收地方税，同时将屠宰税和筵席税的开征停征权下放给地方。至此，与分税制相联系的，具有真正意义的地方税产生了，同时，也初步形成了我国地方税体系的基本框架。四、进一步完善我国地方税体系的重要意义上面的分析中已经明确了，完备的地方税体系是顺利实施分税制的基础，因而也是正确处理中央与地方的关系，保证政府职能有效行使的客观需要。我国于1994年进行的税制及分税制改革，为我国地方税体系的建立创造了制度上的条件，使新中国建立以来，第一次有了明确的地方税体系，从而从体制上相对固定了中央和地方间的财政税收分配关系。但是，作为财政管理体制的一次重大变革，从原来的分级包干制过渡到规范的以分税制为核心内容的分级预算管理体制，新旧体制的交替不可能一步到位，我国分税制改革中所设立的“逐步推进”的原则也说明了我国地方税体系的建立必然是渐进性的，目前还不可避免地存在着一些不足，有待于在今后的改革中予以完善。目前我国的地方税体系存在的主要问题为：（一）地方税税制结构体系尚不完善。首先，中央与地方的税收划分格局有待于进一步调整。1994年的分税制改革中，将18个税种划归地方，初步形成了中央税体系和地方税体系，然而，在收入划分上，对一些税种功能作用的发挥注重不够，出现了部分税种的特性与所属政府级次的职能特点相背离的现象；在按税种划分收入的同时还保留了按行业或行政隶属关系划分收入的不规范方式，如企业所得税和营业税、城市维护建设税等，与我国的市场化改革方向不符。其次，地方税体系中缺乏有效的主体税种，难以获得稳定的收入来源。而且，1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税的触动不大，一些地方税的税种老化，有待于通过继续推进税制改革来加以完善。此外，地方各级政府间的纵向税制结构体系尚未建立起来，应根据地方各级政府的职能特点科学地进行税种配置。（二）现行的地方税管理体制过于集中。1994年的分税制改革中主要着眼于收入的划分，在地方税税权方面的举措很小，尚未作出全面的规范。我国目前地方税的税权仍然高度集中于中央，在实践中暴露出了许多弊端：地方政府没有税收立法权，不利于地方政府开辟新税源，组织财政收入；地方政府因缺乏必要的税收管理权而无法灵活运用税收手段调节地区经济；税权过分集中使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，扰乱了分配秩序，因而也不利于规范地方政府的分配行为。（三）地方税的收入规模偏低，不利于地方政府有效实现其职能。适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证，只有当地方税收入在地方财政收入中占优势地位，能够满足地方政府财政支出的较大部分时，才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看，尽管我国的地方税收入在全国税收总额中已占有一定的比重，但满足地方政府财政支出的程度并不高，这说明我国的地方税收入规模偏低，既不符合分税制体制的要求，也不能满足现实的支出需要，不利于地方政府有效实现其职能。以上简要地概括了我国地方税体系中存在的问题，同时表明进一步改革和完善地方税体系势在必行。本论文拟就地方税收入规模、地方税税种的配置、地方税税权的划分三方面问题对今后如何进一步完善我国的地方税体系作一些研究。第二部分地方税收入规模一国财政收入的来源渠道较多，但税收通常是其中最重要、最稳定的收入来源，因此一国的地方税收入规模往往决定了中央与地方的财力划分，从而影响到地方政府职能的实现程度、中央政府的宏观调控能力及其对地方的控制能力。因此，研究地方税收入规模对于进一步完善我国的地方税体系是非常重要的。以下将对该问题分层展开讨论。一、地方税收入规模的口径及其测量指标体系1地方税收入规模及相关概念的界定前面已经论述过，地方政府对税种拥有一定程度的税收管理权限是“地方税”这一概念的重要特征，据此，对于中央与地方按比例分成的共享税，虽然其中由地方分成的收入是归地方政府支配，但由于地方政府对该税种不具有税收管理权，因此它不是地方税，其中的地方分成收入自然也不能纳入地方税收入规模的

计算口径；对于中央与地方同源分率分征的税种，例如国外的许多国家中都同时存在中央企业所得税和地方企业所得税，那么这里的地方企业所得税是符合“地方税”概念的要求的，因此，地方对该税种征得的收入应纳入地方税的收入规模。综上所述，应明确以下两个概念的不同口径：（1）地方税收入：纯粹的地方税种收入加上地方与中央同源分率分征的税种收入；我国目前尚没有中央与地方同源分率分征的税种，因此，地方税收入仅包括地方的18个税种的收入。但理论界关于改革我国企业所得税收入划分方法的思路之一是将现在的按行政隶属关系划分收入改为中央与地方同源分率分征，即中央征收中央企业所得税，地方征收地方企业所得税，那么，这时的地方企业所得税收入应纳入地方税收入规模中。（2）地方政府的税收收入：地方税收入加上共享税地方分成收入。在我国，即为上述地方税收入的口径再加上增值税、资源税、证券交易税中地方分享的收入。本文所要讨论的是地方税收入规模，也就是仅指上述第一种口径的收入规模。2测量地方税收入规模的指标体系为了从不同的角度来综合反映地方税收入规模，本文拟采用以下四项指标：（1）地方税收入占国内生产总值的比重（tl／gdp）该指标是反映一国地方税总体收入规模和地方的总体税负水平的综合性指标，它既与这个国家的宏观税负水平有关，又与该国的财政分权程度相关。（2）地方税收入占全国税收总额的比重（tl／t）该指标集中体现了一国的财政分权程度，这一比重直接反映了中央与地方的财力分配关系。（3）地方税收入占地方财政收入的比重（tl／rl）一级地方政府的收入通常包括地方税、共享税地方分成收入、规费收入、转移支付等多种形式，该指标可以揭示出一级政府的地方税在其地方财政收入中的地位。（4）地方税收入占地方财政支出的比重（tl／el）该指标反映的是一国的地方税满足其地方政府履行职能的程度。二、影响地方税收入规模的若干因素分析1、社会经济发展水平及地区经济结构决定着地方税收入规模的可能。地方税收入规模的大小首先取决于整个国家税收规模的大小，而一国的税收规模则又取决于该国的经济发展水平。一般来说，一国的经济发展水平高，其税收水平（t／gdp）相对较高，那么地方税／gdp的水平才有高的可能性。同时，一个地区的经济结构越偏重地方税的税源结构，地方税／gdp就会越高。2、地方政府职能及由此所决定的地方政府支出范围的大小决定着地方税收入规模的需要。财权是保证事权实现的物质基础，一级政府的事权范围直接决定该级政府的财政支出范围，因而对其所应掌握的财力也就提出了相应的要求。从历史发展的进程看，国家职能经历了由小到大，由窄到宽的发展变化过程。在正处于资本主义自由竞争时期的亚当斯密时代，“廉价政府”受到广泛认可，其职能仅限于国防、司法、行政、建立和维持某些公共机关和公共工程；随着资本主义的迅速发展，政府的职能不断扩大，特别是在凯恩斯以后，政府不仅行使一般的社会管理职能，还担负起经济管理、调节经济运行的重要职责，政府支出规模不断膨胀，宏观税率也呈现出相应的上升趋势。如英国的宏观税率由1880年的10上升到1985年的48，美国则由1880年的8上升到1985年的37.同样，在中央与地方按照一定原则和标准划分事权后，地方政府职能及由此所决定的地方政府财政支出范围则成为决定地方税收入规模的基础性因素。3、地方政府财政收入结构的影响。构成地方政府财政收入的形式有很多，主要应包括地方税收入、共享税地方分成收入、规费收入、中央政府转移支付、利润上缴、资产出让收入等等。所谓“财政收入结构”是指组成财政收入的各种形式及其各自在财政收入中所占的比重。在既定的社会经济发展水平、既定的政府财政需要下，各种收入形式间必然是此消彼长的关系。而各种财政收入比重的大小，则主要取决于各国政府根据本国国情所作的选择。例如，实行单一制政体的日本，出于中央集权的需要，中央集中的财力较多，因而在地方财政收入中，中央对地方的转移支付占了很大的比重，一般达40左右；而实行联邦制的美国，由于财权的分散，地方税的比重就相对较大；同样实行联邦制的德国，却选择了共享税作为中央与地方的主要财政来源，共享税占全部税收收入的70.可见，地方政府财政收入结构也直接制约着地方税收入规模的需要与可能。4、中央政府集权程度的影响。（1）首先，一国中央政府和地方政府事权的集中分散程度影响着税收收入分配的集中分散程度，从而影响着地方税的收入规模。若一国实行中央集权的政治体制，该国的财政管理体制必然倾向于中央集权型，相应地，该国的主要税源也由中央支配，一些主要的税种被划为中央的固定收入；反之，若一国采用较为分散型的政府管理体制，地方政府的权限较大，在分配税收收入数额时也会更充分地考虑地方的需要。（2）在地方政府事权确定的情况下，地方税的收入通常情况下是小于地方政府支出的，这其

中除了地方财政收入形式多种多样以外，更主要的原因是中央政府宏观调控的需要，即中央政府为了进行宏观调控，有意识地将部分税收收入由中央集中起来，再通过转移支付制度或补助制度加强地方政府对中央政府的依赖。例如在澳大利亚，其全国税收收入总额中，联邦政府占近80，地方政府占20多一点（其中州占15，地方只占5）。在全国总支出中，中央地方政府各占50，地方收入不足部分，一是靠地方其他收入，二是靠联邦政府的补贴，联邦对地方政府的补贴一般要占联邦政府财政收入的25.类似的情况在世界各国中是较为普遍的，只是程度有所不同。可见，中央政府的宏观调控力度影响着地方税收入规模的大小。综上所述，一国的地方税收入规模最终还要受到其中央政府集权程度的影响，而一国在集权与分权的选择上，除了受其历史传统，国家结构形式（单一制、联邦制）的影响外，还要考虑地区经济发展差距、个人收入分配差距、一国的市场发育程度及其稳定性等因素，以确定进行宏观调控的力度，从而由此大致确定了地方税的收入规模。三、我国地方税收入规模的现状及评价（一）我国地方税收入规模我国在1994年推行分税制以前，地方税收入规模一直都比较小。1950年，地方税收入占国民收入的比重为1.49，占全国税收总额的比重为9.16，1977年，这两个比重分别降至0.08和0.49，到1980年，地方税收入占gdp的比重为1.85，占税收总额的比重为14.69，分税制改革前的1993年，这两个比重则分别为1.67和11.88，1994年分税制改革后，我国的地方税收入规模显著提高。（二）地方税收入规模的国际比较1地方税占gdp的比重世界各国间地方税占gdp的比重差异较大，这是由不同的国情、不同的政治体制以及不同的政策选择造成的。具体情况见下表：部分oecd成员国地方税收入占gdp的比重（1990年）国别（单一制）地方税/gdp国别（联邦制）地方税/gdp法国4.1澳大利亚6.3意大利1.3澳地利9.4日本8.3加拿大16.7荷兰1.1德国11.9英国2.3瑞士12.7希腊0.5美国9.7算术平均2.75算术平均11.3资料来源：《地方税收入规模的衡量标准及国际比较》许建国（载于《湖北财政研究》1997年第3期）从表中可以看出，单一制国家地方税的规模较低，联邦制国家的地方税规模相对较高，这是与它们的相对集权和相对分权的特征相一致的。我国地方税占gdp的比重在3.7左右，低于表中所列的所有联邦制国家，略高于单一制国家的平均水平，低于法国和日本。尽管我国采用的是单一制的国家结构形式，但是，我国的地域范围广阔，区域间的自然地理条件和经济发展水平等等方面的差异很大，因此，我国的地方税收入占gdp的比重并不算高。2地方税占全国税收总额的比重这一比重反映的是中央与地方间进行税收分割的比例，它集中体现了一国财权的集中与分散程度。通常情况下，联邦制国家的数值要明显高于单一制国家。下表（略）列出了部分oecd成员国该比重的情况。我国地方税收入占全国税收总额的35左右，不考虑社会保障税的因素，这一比值不仅高于单一制国家的平均水平，而且还高于联邦制国家的平均水平，由于我国的社会保障基金尚未纳入税收体系，将其它国家的社会保障税剔除掉再加以比较，那么，该指标所反映出来的我国的地方税规模仍然远远高于绝大多数的单一制国家，与日本的水平相当，略低于联邦制国家的平均水平，却要高于其中的澳大利亚和奥地利两国。可见，我国的地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，而前面所反映出来的地方税收入占gdp的比重在国际比较中却没有这么高，这充分反映出了我国宏观税负偏低这一情况。3地方税收入规模占地方财政收入及支出的比重这两个比重是通过考察地方税对于地方政府实现其职能的贡献度来评价地方税收入规模的，由于在地方财政收入中，最主要的形式为地方税收入和中央政府的补助，因此这一比重也间接地体现了各国中央对地方的控制程度。上表中所列各国，无论是联邦制还是单一制国家，其地方税占地方财政收入和支出比重的平均数都大致为40多。其中，联邦制各国的水平较为接近，大都在30～60之间，较高的加拿大与较低的澳大利亚之间相差12个左右的百分点；单一制国家之间，这一比重则相差悬殊，瑞典与英国间相差近60个百分点，这其中最主要的影响因素就是来自于中央政府的补助的高低，这主要取决于各国的国情及政策选择了。在我国，地方税占地方财政收入的比重1995年度为38.76，略低于上表所列各国的平均水平，地方税占地方财政支出的比重1995年度为44.3，与上表中各国的平均值大体相当。在讨论地方税规模问题时，不可忽略的一个问题是，我国目前的财政收支活动中，除预算内之外，还有预算外和制度外的收支活动。1995年预算内收入为6242.6亿元（不含债务收入），预算外收入为3843亿元，相当于预算内的61.56，制度外收支规模据有关资料估计在3000至5000亿元。预算内支出近7000亿元（不包括债务支出），预算外和制度外支出，据保守

的估计共4000至5000亿左右。从收入形式上看，预算内收入主要来源于税收，预算外和制度外收入基本上是由收费和基金构成的，其中的大部分归地方政府。收费和基金从性质上属于财政性资金，其支出也是财政性支出，用来提供社会公共服务，但这两项在上述的统计口径中并没有包括进去。如果将预算外和制度外的收支考虑进去，那么地方税在地方政府的收支中所占的比重则要大大降低。近年来，出现了地方政府收费膨胀以及伴随而生的混乱失控局面，给经济运行造成了很多负面影响，一个不可忽视的重要原因是地方税无法满足地方政府提供社会公共服务的支出要求，而地方税的立法权集中在中央，同时，地方又无权发行公债，这种情况下，地方只能借助收费方式来筹集资金，而在日益增多的收费中，不乏具有税收性质的收费项目，即“税的费化”。这一现象从一定程度上反映了我国地方税收入规模偏低，难以满足地方政府正常支出需要的现状，四、增加地方税收入规模的合理选择目前，一些人在谈到地方税规模高低这一问题时，习惯性地把目光放在中央与地方之间的税收分割上，即仅仅或更多地关注地方税占全国税收总额的比重。事实上，造成地方税规模偏低的主要原因是宏观税负过低以及收费膨胀，侵蚀税基，从前面的分析及对比中也可以看出，我国地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，这种情况下，若是再依靠降低中央税比重来加大地方税规模，则不仅于事无补，还势必影响国家的宏观调控能力，进一步恶化中央财政形势，最终影响经济的发展。可见，解决地方税规模偏低的问题应另觅它途，从目前来看，应主要从以下两方面着手：1、通过完善税制和加强征管提高地方税占gdp的比重。由于1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税触动不大，现行地方税的税制中仍然存在着一些问题需要解决：（1）一些税种内容老化，税负偏低，且收入缺乏弹性。例如，现行的《农业税条例》是1958年的，实施30多年来，情况发生了很大的变化。一是农业税计税常年产量与实际产量相差悬殊，名义税率与实际税率严重脱节；二是60年代核定的耕地面积因建设用地和水土流失而逐年减少，另一方面改田改土和开荒又增加了部分面积，致使出现了“有税无地”或“有地无税”的现象。又如房产税、车船税、印花税等已八、九年未调整税负，城市房地产税、车船使用牌照税等还是1951年出台的，距今有四十多年未调整税负，其税负标准在经济发展和物价上涨之后显然偏低；另外，相当部分税种采用定额或定率征收方式，缺乏收入增长的弹性机制。（2）部分税种税政不统一，内外有别。房产税、土地使用税、车船税内外资企业适用不同的税法；城建税、固定资产投资方向调节税只适用内资企业，外企暂不征收；此外，外资企业还享有多于内资企业的大量的税收优惠。这些差别待遇不仅不利于实现市场经济条件下的公平竞争原则，也减少了税收收入，而且，一些税收优惠还给偷税漏税提供了可乘之机，导致税款的进一步流失。（3）一些亟待开征的税种尚未开征。随着经济活动的日益拓展，新的税源不断出现，税收却没有及时地做出调整，出现了某些领域的税收真空，如遗产税、社会保障税等尚未开征，影响了税收对经济的调节力度和广度。上述这些问题都急需通过完善税制来加以解决，无疑，税制的完善将会提高地方税的实际税负，增加地方税的收入规模。此外，地方税的税种较多，但多为税源分散，征管难度较大的小税种，面对这种格局，绝不能忽视小税种的收入，应加强征管，尽力做到应收尽收来提高地方税收入规模。2、通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的规模。税费虽同为政府参与国民收入分配的形式，但在性质上及特征上都存在着差别。首先，在性质上，税收具有“公共”服务付费性质，征收对象的受益与支出不具有直接的对应关系，而收费具有“个人”服务付费性质，具有受益与支出的对应关系，这是税收与收费的最根本的差别，也由此决定了税收和收费应在不同的领域里发挥各自的作用。其次，在特征上，税收具有固定性、规范化的特征，收费的立项和标准则具有较大灵活性；税收的立法权、管理权较为集中，收费权限则相对分散；税收由税务机关代表政府负责征收和管理，体现了集中性，收费由为数众多的行政事业单位负责征收和管理，具有分散性。税收和收费的不同性质和特征决定了在一国的财政收支活动中，只能以税收作为主要手段，而收费则为辅助手段。然而，近年来，随着收费规模的膨胀，出现了“以费代税”甚至“税收缺位、收费越位、费大于税”的局面，扰乱了社会分配秩序，分散了政府财力，削弱了宏观调控，也严重损害了党和政府的威信。而目前相当一部分收费本身就具有税收的性质。例如排污费。为了治理环境污染，许多地方向排污单位收取排污费。收取排污费的目的在于通过收费加大排污单位的成本，促使其改进技术，减少污染排放，并且筹集环保资金以治理环境污染。收费的目的与税收的“寓禁于征”相类似，并非是向排污单位提

供公共服务的报偿，而且治理环境污染的受益范围不仅限于付费人，而是全社会。因此，排污费实际上是发挥着税收的功能，理应还其税收的本来面目。类似的情况还有很多，因此将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，无论从理论上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的。庞大的收费和基金规模通过“费改税”则必将极大地提高地方税的收入规模。第三部分地方税税制结构的完善一、我国地方税税制结构的现状及存在的问题我国1994年的分税制改革中，按税种划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，将营业税、地方企业所得税、城建税等18个税种划归地方，初步形成了地方税税制结构的基本框架。现行的地方税税制结构仍然存在着一些问题有待于进一步完善，这主要表现在：（一）地方税税种的划分缺乏科学性和规范性分税制改革中，强调增强中央的宏观调控能力是完全必要的，但在税种的划分与设置上，往往重视“分钱”而忽略了各个税种的特性及其与各级政府职能的对应，使一些税种的功能受到抑制甚至扭曲。例如以调节产业结构为目的的固定资产投资方向调节税，由于归属地方政府，在其征管过程中遇到了严重的地方保护主义和行政干预，由此造成的征管不利使其宏观调控的功能大打折扣。此外，在中央与地方间的收入划分方式上也存在一些不够规范的地方。如规定：中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），地方银行和外资银行及非银行金融机构所得税归中央。这种按行政隶属关系及按行业划分收入的方式显然不够规范，它使一些收入的归属难以明确，还会抑制企业集团的发展，不利于优化企业组织结构，不利于横向经济联合和专业化分工协作。（二）地方税体系缺乏有效的主体税种，难以取得稳定的收入地方税的18个税种中，除营业税的收入较为稳定外，其它多为零星分散的小额税种。城市维护建设税还不是一个独立的税种，仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加，收入状况也不甚理想。目前我国的财产税尚未形成一个完备的体系，收入规模很小，且现有税种的改革相对滞后，与现实的经济发展状况不相适应。营业税目前在地方税中的收入规模较大，税源比较稳定，一定程度上起到了主体税种的作用。但是，同在商品流转环节实行增值税和营业税两种不同的税种，给税制的完善和实际征收都带来了许多问题。首先是增值税的抵扣制度不完整，无论是增值税已税行为进入下一环节的营业税征收范围，还是营业税已税行为进入下一环节的增值税征收范围，纳税人都无法得到足额的税款抵扣，由此所带来的重复课税问题必然又造成各行业间的税负不平。另外，经济运行中大量的兼营和混合销售行为在实际征收过程中难以确定应税税种，且容易引起国税和地税之间的争执。因此，增值税扩大征收范围是税制完善的必然发展趋势，这势必会缩小营业税的税基，影响地方税收入。当然，由于我国目前事权的划分不很明确，转移支付制度还处于过渡阶段，因此税权的下放宜采用渐近的方式，在各地方税种的立法中对该下放的税权做出规定，待分税制体制完善到一定程度时，再以税收管理体制的形式对税权的划分加以明确和规范。