财政风险形成

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内容摘要:朱镕基总理曾在《政府工作报告》中强调要注意防范财政风险。这对我国而言，是一个非常艰巨的课题。要做好财政风险的防范控制工作,首先要对它的形成因素进行深入的研究与探讨。

关键字:财政风险公共财政政府因素我们经常听说某某企业出现财务危机，也经常听说金融危机如何如何，但较少听到有关财政危机的谈论。其实，在我们生活的这个世界，财政危机几乎每天都在发生。曾经有美国橙县因采用共享基金进行投资，致使利率陡升而引发的雪崩式财政危机;最近又有沸沸扬扬的加州财政危机,令加州教育面临经费被削减的危险。大家稍有留心，还会注意到所谓"黎巴嫩的财政危机"，联合国"没钱的欠着有钱的赖着"导致的经费不足的财政危机，以及世界上普遍对于"日本的债务已经超出其财政承受能力从而将爆发严重的财政危机的预期。在我国,朱镕基总理也曾在《政府工作报告》中强调要注意防范财政风险。要很好的防范和控制财政风险首先应对财政风险的形成因素进行分析与研究。

一.我国财政风险的现状及产生的历史背景

我国的财政风险源于改革开放以来的财政困难，其突出表现就是财政收入增长速度缓慢，财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政收入比重不断下降，财政支出的压力逐年加大，赤字规模不断增加，财政资金的安排捉襟见肘，只好借助于大规模发行国债来缓解。当然，这种情况的产生有其特定的历史背景:

首先,在我国体制变迁或经济转型过程中逐步显现出来的政府性的经济风险

在计划经济下，国家体制政策的任务只在于保持经济发展的社会性质而不保证经济运行的效率，过程政策只注重经济的数量增长而不考虑经济的稳定，二者都以直接的计划手段为主，不存在风险问题。另外,各经济主体的目标与国家基本一致,财政只讲强制性、无偿性，无视有偿性、收益回报性，因而也不存在财政风险。可是随着市场经济的不断发育，财政逐渐演变为公共财政，财政风险逐步显现，诸如庞大的政府机构和人员过多造成的"吃饭财政"风险，国债依存度过高的债务风险以及连年收不抵支的财政赤字风险等等。而造成这些风险之源，又是长期以来在计划财政体制下积累起来的，有些则是从计划财政向公共财政转变过程中必然相伴生的风险。

其次,财政风险是其他领域各种风险的最终传导者和转嫁者

一方面，财政风险最初可以表现在其他领域，以其他风险的形式表现出来，如金融风险、企业风险、国债风险等。前几年由于受亚洲金融危机的影响，人们较多地关注于金融风险，但我国金融风险在很多方面并不是金融本身的问题，有的甚至就不是金融风险，而是我国经济中各种矛盾的集中表现。其根本原因在财政体制上，是财政风险在金融领域里的表现。

另一方面，其他领域的各种风险最终会转嫁到财政风险上，因而可以说财政风险是最深层次的宏观经济风险。所以，从财政风险产生的根源来看，无论内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调整造成的，加上其普遍性和隐蔽性，更容易引发经济运行的不良连锁反应。

其三,在工业化和市场化同时推进的过程中，政府压力增加

财政作为政府调控社会经济发展的主要手段之一，必然会面临支出规模大幅度增加的局面；近些年出现的解决国有企业困难、缩小地区差距和城乡收入差距、实施西部大开发和再就业工程等，都要求财政加大扶持力度，为此，财政支出相应急剧扩大。

其四,传统的财政收入机制被逐渐打破，有效的财政收入增长机制未能随之建立

为了调动微观经济主体的积极性，财政不断放权让利，国民收入分配从由财政集中为主转变为向企业和个人倾斜，农副产品收购价格的提高、城镇居民工资的增加、对企业各种形式的减税让利、与地方政府"分灶吃饭"等，使传统的财政收入形成机制失去了其特有的经济基础和制度条件；但新的有效的财政收入增长机制由于配套改革的滞后和对既得利益格局的维持而没有顺利地建立，主要表现为财政收入增长缺乏弹性而难以与经济增长同步、税收结构与经济结构不协调等。

在财政支出压力越来越大，而有效的财政收入机制尚未建立情况下，我国既要促进经济的整体发展，又要促进经济结构的转换；既要保证改革的胜利进行，又要保证社会秩序的稳定，现实的两难状况导致的财政风险由此产生并日益突出。

二.促成我国财政风险主要因素

在市场转型的社会主义改革过程中，一方面，投资体制、企业体制、金融体制正在越来越按市场运作的方式进行改革，另一方面，社会主义国家与制度一贯坚持的社会正义、社会公平、社会稳定的准则又必须继续贯彻，因此政府财政，尤其是中央政府财政会面临越来越大的财政风险、不确定性与压力。

(一)政企关系不顺导致财政风险增大

1.政府作为所有者的身份与国有资产保全相矛盾。在传统的体制下，国有企业的利税上缴是政府财政收入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持而是采取担保或保险承诺的方式（比如，以政府出面引入外资）,这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支但它却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。此外,政府始终没有彻底割舍与国有企业的资金软预算约束关系，我国国有企业总的资产负债率居高不下，如果没有政府支持，大批的国有企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。

2.政府与国有商业银行的关系不顺。国有银行一方面体现政府的宏观调控政策，另一方面又是特殊的国有企业。国有银行吸收居民储蓄，对居民有很强的负债约束，但对国有企业的贷款却是软约束，银行不得不继续弥补企业资金缺口，国有企业债务的无底洞，形成银行大量不良资产，造成经济运行的风险。如果银行坚守向储户付款，财政必须承担替银行还债的危险，如果不履行向储户付款的原则，无异于政治破产。政企关系不顺也是市场经济不发达的表现，政府代替市场和企业决策，企业取代了政府的某些功能，这样就会造成财政风险。

(二)财政预算不合理致使财政风险产生

1.我国目前的支出分为预算内支出、预算外支出及制度外支出。而对于预算内支出以外的支出政府的监控不力,财政支出受到软预算约束。

2.按照国际惯例，凡是政府财力都应统一在财政预算中。我国财政收入主要包括预算收入和预算外收入，还有少量的国有房地产收人和社会保障资金，我国仅把预算内资金作为财政收入，而不把预算外、制度外资金作为财政资金计算，不能客观地反映我国政府的收人情况，不利于投资理财。

3.如果政府决策者追求预算平衡或者赤字目标，便可能喜欢支持那些在眼前不需要现金支出的预算外项目。比如说，对国有企业下岗职工的工资支出、对国家退休干部与国企职工的医疗、福利支出一再拖欠,从短期看，这些都不构成政府预算开支，但问题会越积越重。到头来，会对政府财政平衡造成更大的压力，因它们都会形成财政成本与财政风险。更为严重的是，人们以为，当各种金融、投资风险出现时，中央必定会出面营救，因为政府或者作过公开承诺，或者有隐性承诺，迫使公众产生期待。但这本身又会使市场形成道德风险：以在中央政府财政为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（人），形成一种委托--关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系，到头来，一旦出现风险，所有的人都会将风险往中央政府转移，这会远远越出中央政府的预算控制范围。

(三)我国各类隐性的和由于债务膨胀所积累的矛盾与问题引发财政风险

20世纪90年代中期以后我国经济增长出现滑坡现象，而货币政策实施效果不明显使得扩大赤字水平及国债规模成为当时政策上的必然选择。由于长期以来，我国财政体系内部积累了大量问题，烂帐坏帐一大堆,财政收支不平衡的矛盾十分突出，对国家财政产生支付压力使得实际债务负担率迅速提升，加上各类隐性矛盾交织，财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠帐等一并使财政风险隐藏危机。

(四)财政风险是经济贫困的结果

财政风险表面上是财政不能提供必要的财力，实质上是国家经济增长与发展不够，是经济贫困的结果。我国财政困难最多、压力很大,尤其是经济欠发达的地区风险较大。例如:西部地区的失业保险问题。失业保险费由企业、个人共同负担，政府提供最后担保。但企业所承担的养老、医疗负担已相当沉重，无力缴纳相当高的失业保险费用。在收入水平难以大幅度提高的情况下，个人承担较高的缴费率也是不现实的。如果缴费无法保证，理论上失业保险的出路只有两条：一是由政府财政给予大量补贴，保证其功能；二是全面降低保障标准。这两种出路的风险都极大，前者意味着财政压力与财政风险，后者则意味着政府违背承诺，必然产生社会不满。

(五)税收减免与企业债务相关性较大导致财政风险

在我国经济实践中，出现了税收减免运用过头的现象，标准越来越不统一，数额越来越大，户数越来越多，在市场竞争中税收减免实际上成了"无效率"企业的"保护伞"、"避难所"，这一状况不利于把企业真正推向市场，不利于使企业真正健康发展。随意减免带来企业之间税负不公，而且越是企业债务多越是减免多，因此企业债务成为税收减免的理由，企业惰性经营，多负债、不还债行为倾向越来越多。

(六)金融市场的国际化

这意味着大量的私人资本会在国际间进行流动，由此产生空前的资产流量的波动性产生财政风险。

(七)政府宏观调控依赖财政政策

社会主义初级阶段的市场经济时期,政府还缺乏对市场机制的驾驭能力，经济调控单纯依赖财政手段。积极的财政政策在经济调节中具有时滞性短、发挥作用效果快、而且对经济结构调整效果好等优点，但它的运用一般是在经济衰退时期，只有加大力度才能发挥政策的乘数作用，在政策手段上更多地强调政府干预，对市场因素相对要求少一些，因此容易产生效率低下及计划体制的复归等问题，而且容易出现连年财政赤字和债务膨胀，况且宏观调控也存在政府失灵的现象，由于缺乏足够充分的信息，造成决策失误，极大地浪费了有限的社会资源，政府官员也由于制度不健全容易产生贪污腐败现象，造成政府危机，这同样会产生财政风险。

在市场经济环境中，要防止全部的财政风险是不可能的，但如果对这些显性的、隐性的财政风险,财政成本,财政问题在制定政策时就加以充分考虑，并且创新理财观念，转变政府职能,规范财政预算,强化财政收入,加大支出改革，保证公共需求则上述财政风险是可以加以控制的，并且能够降低这些风险。

参考文献:

《国债政策可持续性与财政风险讨论会综述》,刘立峰,2001.5,《宏观经济研究》

《道德风险与政府的或然负债》,平新乔,2001.2,《财贸经济》

《公共财政框架下的财政风险防范机制研究》,佚名,2000.8,《中国税务》