财政支出管理制度改革

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[关键词]财政；支出管理制度；改革改革开放以来，随着经济建设和社会各项事业的发展。财政改革和发展的任务异常繁重，财政收支矛盾日益突出．过去十几年．我国的财政体制为适应市场的发展进行了一系列改革．特别是1994年进行的财税体制改革取得了巨大成就．但是以往的改革主要是围绕着“收入”在改革，基本上没有触及支出的体制与方式．传统的财政支付制度，已明显地开始制约改革的深化。财政支出结构的优化与支出效率的提高，很大程度上取决于支出管理机制的成熟．理顾财政支出关系与建设财政支出管理体系，已成为当前财政支出管理改革的重要内容．

一、深入扎实地推进财政支出管理制度改革

(一)积极推进地方预算管理改革，实行部门预算传统的预算编制方法，已经越来越不适应财政管理的需要，其弊端日趋明显．为此，全国人大提出了改革预算编制方法、编制部门预算的要求，国务院、财政部对此作了精心部署，要求各地把编制部门预算作为今明两年预算制度改革的重点．所谓部门预算，简单讲就是一个部门一本预算，一个部门的所有各项收支部在一本预算中反映．1、细化预算结构扩大预算范围．中国传统的预算是按财政支出功能编制的，预算简单粗糙，并且多年来政府预算也只是停留在对预算内资金的管理上、对包括预算外资金及各项事业收入等的大量政府性资金，基本上是由各单位自行安排使用．一些腐败现象也由此而产生．细化预算编制的核心是将预算内容细化到单位和项目，各部门预算不仅包括财政预算防拨款安排的项目，也要包括用预算外资金政府性基金和单位自有收入安排的项目，既要包括行政单位的预算，也要包括下属单位的预算．既要列出支出总量，更应细化具体项目．根据中央对部门预算编制的要求，部门上预算将作为地方预算制度改革的核心、全面推广．2、编制方法实行零基预算和绩效预算．传统购功能预算以基数编制法为特征，收支核心定以上基数为基础．由于基数的不合理，造成部门之间支出项目之间苦乐不均．零基预算是在编制年度预算时，对各项财政支出以财政核定的科学的定员定额标准为依据，按正常经费和专项经费两部分重新核定．零基预算痛要掌握各部门的实际使用和应使用的人员和资产，进行清产核资，摸清家底，预算自下而上逐级编制汇总成政府预算．零基预算能够提高预算分配透明度，优化支出结构，经商资金使用效益，使预算管理逐步细化、想范化．续效硕算是以成本效益分析为基础，是一种以追求效益为目的的公共支出预算方式，它是在分配政府各部预算时产生的，其目的是要解决各单位该得到多少拔款才合理，是一种实物量(绩效)与资金供给量相匹的预算．绩效预算有利于政府在市场经济中提高效率，更好的发挥宏观调控作用．3，推进政府预算收支分类改革，我国现行的政府预算科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预管理要求建立的，主要是按单位设立，按资金使用目的和性质划分的科目很少，使预算编制难以细化．为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算管理的需要，必须改革行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类包括部门分类功能分类和经济分类三个部分，部门分类主要明确资金管理者；功能分类主要反映政府支出功能；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出如何使用．这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化，为推进军基预算、综合财政预算国库集中收付制度政府采购制度等一系列财政预算改革创造有利条件．而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础．

(二)改革传统的分散收付制度，实行国库集中统一支付制度国库集中支付制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是建立公共财政框架的一大基石．我国长期以来实行的分散收治付制度的弊端十分突出，主要是财政收入容易流失，支出缺乏事前监督，使用中被截留、挤占、挪用等问题时有发生，财政资金使用效率低．因此，实行集中统一支付的现代国库管理制度已势在必行．国库集中收付制度是对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度是现代国库管理制度．这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付到商品或劳务供应者三是建立高效的预算执行机制．在这项制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能随意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高．参照国际通行的作法．结合我国具体国情和管理要求，我国现代国库管理制度建设的基本框架是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理．主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者．凡通过财政预算、政府基金安排并适宜集中支付的资金，均纳入财政集中支付范围．在具体实行中，财政部门可设立“财政集中支付中心”，统一办理和具体承担各预算单位用财政预算内、外贸金安排的支付业务；统一部门财务管理，实行银行账户审批、登记、建档制度，部门各项资金和财务统一归口管理．财政部门内实行财政性资金统一账户管理，探索不同的资金拨付办法，对本级财政开支人员工资实行银行制度．减少资金的拨付环节并保证工资的按时发放；对公用经费和专项资金推行政府采购制度，确保财政资金的规模效益．同时必须相应建立支付的监督检查机制．国库集中支付的最大特点是资金流转链条短，支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，填补了预算外资金管理方面的漏洞．

(三)调整和优化财政支出结构，逐步建立公共财政的基本框架

改革开放以来，我国财政统收的局面被打破，但财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应调整，仍相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配模式．财政支出的供给范围界定不清．支出结构不合理的问题一直没有得到有效解决．企业亏损补贴价格补贴还在延续支出，相当一些非公益性，甚至是有收益的事业单位仍在吃财政“大锅饭”．一些能够由市场给予补偿的项目仍由财政供给，造成财政难以履行好基本公共供给职能，相当一些地方出现拖欠国家公教人员工资现象，政权机构由于经费短缺而不能正常运转；财政公共建设性支出比重不断下降，在公共交通城市基础设施建设教育科技卫生事业发展等方面投入不足，财政社会保障能力与建立社会主义市场经济的要求不相称等．很多地方财政捉襟见衬，形象地以“吃饭财政”来比喻财政窘境．因此，必须从加快经济发展，建立稳固、平衡、强大的国家财政的高度，充分认识优化支出结构的紧迫性，大力调整财政支出结构，逐步建立起公共财政的基本框架．按照公共财政理论．财政支出安排的重点是满足公共需要，也就是要保证国家安全和政权建设的需要，保证法定增长的公共事业发展的需要，保证行政事业单位职工工资发放和补充社会保障资金的不足，保证那些关系到改革、发展、稳定大局的重点支出需要．

(四)逐步推进政府采购工作

政府采购制度是加强财政支出监督管理的一个重要方面．在我国，传统的“政府采购”方式是由财政拨款到各个实行预算管理的部门和单位．然后由各个实行预算管理的单位自行采购自己所需要的货物工程和服务．对财政资金的监管仅仅停留在价值

形态上，而各个单位如何使用财政资金，用财政资金采购了什么样的货物、工程和服务则一般缺乏监督管理．完善的政府采购制度的一方面，可以实现对采购过程进行监督管理，杜绝在政府采购过程当中出现的行贿受贿等腐败现象，避免财政资金的挥霍浪费；另一方面，实行集中的、竞争性采购方式，可以采购到质量和价格比较合理的货物、工程和服务、提高了财政资金的使用效率，一般不会出现“质次价高”的结果。

政府采购，不论对我国政府还是对民众都是一件新事物．我国起步较晚，但进展很快．经过几年的推行，这项“阳光工程”在基本制度、管理体制、采购方式、资金管理办法、监督检查机制等方面形成了一套比较完整的管理体系，取得了突出成绩．但是，在政府采购全面推进过程中．有些问题也逐步暴露出来．首先是规模小，范围窄；其次是采购队伍的专业化水平不高，采购程序不规范，再有是计划性不强；第三是政府采购缺乏统一的操作规程．地方保护部门垄断等行为都制约着政府采购工作的健康发展．

造成以上制约政府采购工作进一步开展的原因是多方面的．首当其冲的是法制不键全．我国还没有颁布政府采购法，只有部门规章，这种规章的约束力显然不够；既得利益保护是另一个重要原因．政府采购冲击的是既得利益者，于是一些部门及行业的抵制则在所难免；改革不配套是又一个原因.

二、大胆实践，积极探索适应社会市场经济的财政支出管理制度

面对财政支出体制改革的新形势广西梧州市委、市政府和财政部门以高度的责任感和改革精神，在抓好财源建设的同时，切实转变观念，不等不看，敢担风险，勇于创新，抓出实效，把财政支出管理制度改革推上一个新台阶．

1．试编部门预算．梧州市根据全国人大和财政部有关编制部门预算的文件，在广西地、市基本还没有推开的情况下，从2001年开始，在市直部分单位大胆探索编制部门预算．主要从三方面组织实施，一是细化预算科目，不管谁要钱，要多少钱，都要编制预算，凡是没有列入预算的项目，年度中间不予办理追加，严格按《预算法》办事．二是做好公共资源统计工作，对各类国有资产进行清查、登记．对各项国有资本金及债权、债务进行核对、查实、做到摸清家底，心中有数，为编制和细化预算奠定基础．三是对编制部门预算单位的收支情况进行全面清理，区别不同情况，制定切合实际酌定员定额标准。这是编制综合预算、零基预算的基础和依据．从实施半年看，既提高预算编制的透明度，防止腐败发生，又加强人大对预算的监督，提高政府调控能力．还解决部门之间苦乐不均问题等．

2、大力调整和优化财政支出结构．为优化财政支出结构进一步规范财政资金供给范围．解决财政供养人口和对事业单位包揽过多、负担过重的问题．梧州市委市政府明确提出“三不”原则．即不推、不包、不揽．一是加快事业单位改革步伐．根据事业单位的不同情况，分别采取三种办法．对经营性的事业单位实行推向市场，财政逐步停止供养资金；对具有经营性、公益性双重性质的事业单位，考虑其收入条件和能力，适当核减其补贴；对靠财政拨款的事业单位，如学校等，其经费保证．二是财政逐步退出经营性、竞争性投资领域．除了基础设施、公益事业、事关全市经济社会发展的支出外．对生产性领域的投资格由企业进行，财政不再对企业进行直接投资．集中财力，保证政府机关的正常运转和干部职工工资的发放，保证教育、科技、扶贫等重点公益事业支出的需要．三是加大对建立社会保障体系的支持力度．一方面，通过多渠道筹集社会保障资金，加大社会保障支出占财政支出的比重，制定与经济发展水平及各方面承受能力相适应的社会保障标准，严格管好用好社会保障资金．另一方面坚决确保国有企业下岗职工基本生活费、企业离退休人员养老金和城镇居民最低生活费的及时足额发放，维护社会稳定．此外，还要建立和完善职工失业和养老保险，加快城镇职工医疗保险和医药卫生体制改革．

3．积极探索财政统(代)发工资制度．实行财政统一发放工资制度，是建立公共财政制度的重要内容，是贯彻《预算法》的具体体现，是建立健全社会保障体系的重要保障更是规范和加强国库集中支付制度的有效手段．实行财政统一发放工资，有利于规范工资发放管理，确保工资按时、足额发放，从制度上解决财政欠发干部职工工资的问题．有利于维护社会稳定．节约财政支出．梧州市于2000年6月正式启动这项工作并获得成功．’市政府根据市的实际情况，采取先试点，后推开；先统发，后，先本级，后县(市)的办法．首先在市直机关试行财政统发干部职工工资，其次在取得成功经验的基础上，针对一些城区发放工资因难的问题，大胆突破，市财政城郊区干部职工工资、其三再在其他各县(市)全面铺开．

4．着力推行委派企业财务总监制度，积极筹建国库统一支付中心．推行委派企业财务总监制度，有助于企业会计处理程序能按照国家的财政法规来运作．有助于提高企业会计记录的准确性，为企业的经营决策提供真实可靠的会计信息；有助于强化政府对企业财务会计的监督和管理，有助于企业加强内部管理，提高经济效益．去年底，梧州市这项改革已经取得了突破性的进展，改变了过去财务总监实行兼职的做法，对新派驻11家大中型企业的财务总监．制定了严格的财务总监工作规程和管理制度，财务总监实行聘任制，受财政机关直接管理，其任职、报酬、递属与企业完全分离，报酬视工作成效而定．运行半年多，挽回经济损失五千多万元．效果明显．

5、切实做好政府采购工作。为加强财政支出管理，从源头上防止腐败，梧州市政府把推行政府采购作为提高预算管理水平和强化廉政建设的一个突破口来抓．在2000年5月颁发了《梧州市政府采购实施办法(试行)》，《梧州市政府采购实施细则》．要求作为各级政府采购管理机关的财政部门，加快制定政府采购的有关规章，将易于集中采购的商品、工程招投标、劳务等纳入采购目录交政府采购办统一组织采购．并明令规定：凡政府要求实行公开采购的大宗商品、工程、劳务等，都必须进行公开招标采购。采购中要把好七关．一是大力推行以竞价方式为主的公开招标采购，少采取邀请、询价等方式采购，尽量做到公开．二是采购单位只起草招标文书、评标办法和质量标准，不参加评标，以示公正．三是监察、公证机关到采购现场监督和公证，确保公平．四是对采购商品实行最高限价，使采购成本绝对下降．五是待投标者交完投标文件才制订评标办法，防止消息外传造成腐败．六是开标前在有关部门的监督下，从专家库中随机抽样产生评标人员．避免内外串通．七是采购单位要严格把好产品质量验收关．

从实行半年多的政府采购工作情况看，取得了良好效果．一是从2000年5月以来，梧州市成功地举行了15次政府招标采购话动节约财政资金193．82万元。综合节约率19．31％．二是通过政府采购，真正做到公开、公平、公正，促进市场机制的完善．三是增加采购透明度有效地防止暗箱操作，达到了预防各种腐败现象发生的目的．从今年起，梧州市在全市范围内加大了公开采购的力度，政府采购的活动，从原来的办公设备(用品)采购．逐步扩展到车辆维修保险工程项目等各种商务，采购的物资逐步从简单的商品，向科技含量较高的药品、医疗器械等发展；为有效地降低企业成本，提高企业效益，公开采购的范围也从政府采购，

向企业公开采购全面拓展．目前，梧州市公开采购工作正健康而卓有成效地开展．