环境税收制度改革

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建立和完善环境税收制度，运用市场手段及经济激励措施控制污染、合理配置资源，是众多发达国家环境资源保护的成功经验之一。单纯的环境行政管制手段已经愈来愈不能适应当前环境现状日益恶化的发展趋势。以党的十七大精神为指导，建立和完善我国的环境枕收制度，以市场为手段调控资源配置、治理环境污染已经成为当前我国应对经济发展、建立和谐社会、发展生态文明的必由之路。

正文：

当前，我国进人了经济社会高速发展时期。经济发展对环境资源需求的急剧增长与环境资源有限承载能力之间的矛盾越发激烈。经济发展的速度超过了环境资源自我恢复和自我更新的速度，给环境资源造成了不可逆转的破坏，有的地方甚至酿成严重的生态灾难，直接威胁到当地人民群众的基本生活和社会的和谐稳定，也严重制约了当地经济的发展。传统计划经济体制下形成的以政府为主导的防控污染、调节资源配置的社会控制机制已经难以适应环境保护新形势发展的需要，觅需打破过去“政府包办环保”的传统思维，需要以市场机制为导向，通过利益机制的导人，加强法律机制的引导性作用，实现政府与市场功能的整合与互补。

近年来，在环保领域引人市场机制，通过建立环境税收制度，以税收等经济杠杆调节环境及资源配置的呼声愈来愈高。党的十七大报告提出:“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”十七大报告的重要论述为环境税收制度在我国的发展指明了方向。

一、建立环境税收制度的必要性分析

在我国的传统环境政府管制手段中，行政手段是最基本、最常用的方法。如政府通过行政手段制定统一的环境管制标准;如政府的环境禁令，即通过法律法规明令禁止某种利用资源或者污染环境的行为，对一些污染严重的企业予以关停;又比如行政许可制度，通过颁发生产经营许可证、污染物排放许可证的方式规制企业的生产行为。行政手段的实施是以政府的行政强制力为后盾的，一旦不遵守，就会带来严重的经济和法律后果，行政命令一旦作出，就能产生令行禁止的效果，因此在环境问题产生的初期政府管制机制发挥了比较好的作用，但是，政府行政权介人环境资源使用及分配，是应对日益严峻的环境危机不得已而为之的被动行为，是一种事后性质的补救措施，因此在实施过程更多的表现为政府对市场主体行为的约束和制裁。在规范和制约市场主体行为的同时，也刺激了市场主体的投机心理，促使了市场主体想方设法的钻法律和执法的漏洞，规避法律的制裁。环境行政管制往往只注重对生产环节末端的结果控制，通过一系列的排污指标来限制污染物的排放，却忽视了对生产、消费各个环节和要素的全过程控制，政府对企业的经济行为制定了相应严格的管制标准，企业基于白身利益的考虑，一般只会被动地去迎合政府管制的需要，只要达到了政府的规定，很少会有企业再努力去治理污染，行政手段缺乏对生产主体行为的有效激励机制。加之行政权的行使存在很大的随意性，权力“寻租”的现象在我国还大量存在，也严重地制约了我国通过行政手段管制环境污染的实效。随着环境问题的日益复杂化，政府管制机制所存在的弊端也日益凸现。

党的十七大报告提出，完善社会主义市场经济体制、促进经济又好又快发展的重要内容就是要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。市场经济被认为是迄今为止最能有效实现资源配置的经济制度，通过市场制度下平等竞争所形成的价格机制，调节整个经济运行中各个经济主体的决策和市场行为，从而引导资源的最佳配置。在市场经济条件下，伴随着资源要素市场的建立以及围绕环境资源的多元利益格局的逐步形成，我国环境资源保护领域所长期沿用的以“命令+控制”为基本特征的单一行政介入模式已经表现出诸多的不适应性，兼容行政手段与多种经济手段并用的“混合调整机制”已经成为当今环境资源法主要的法律运行和实现手段。

混合调整机制的建立，就是要综合运用各种不同的法律手段对环境资源社会关系进行系统性调整，改变过去以救济和修复为主的消极被动的调整方式.强化调整机制对市场主体和环境参与者的引导和激励，通过综合运用强制、指导、经济刺激等多种价值判断与取向各不相同的法律手段，充分发挥多种法律手段的协调与配合，实现在政府参与下建立市场化、社会化的环境资源的供给与消费模式。环境税收制度将政府征税行为的公共财政职能与税收对环境资源的市场调节配置功能有机结合起来，日益成为世界各国所倡导的“混

合调整机制”的主要方式。

二、环境税收制度实施的意义

(一)有利于矫正“市场失灵”，促进保护生态环境目标的实现

在市场经济条件下，市场机制依靠市场供求、市场价格、市场竞争等诸多要素之间的相互作用，对社会经济资源的配置起基础性作用。然而“市场失灵”使得市场机制的运行无法自觉实现对环境和资源的保护，需要政府对经济行为的负外部性进行矫正。环境税收制度的建立，使得能源等自然资源的价格不断提高，并能够以可靠的预期来干预市场价格，调节资源的供给和需求数量，从而引导资源向更有利于高效合理配置的产业转移，实现资源的节约和利用。对污染行为征税，增加了企业的生产成本，促使企业基于自身利益考虑，采取先进的环保技术和环保设备，加大污染治理投资，减少单位产出的能源消耗和排污量，间接地推动了社会生产效率和资源利用率的提高，从而促进了保护生态环境这一目标的实现。

(二)有利于为环保事业的发展提供稳定的资金来源

环保资金投人的不足，始终是制约我国环境质量改善的“瓶颈”问题之一。由于资金紧缺，我国环保产业始终存在发展规模小、技术含量低等问题，缺乏对环保产业应有的激励效应。从发达国家环境保护的发展历程来看，政府投人作为国家环保投人的重要组成部分，对环境质量的改善具有举足轻重的作用。通过开征环境税，可以为污染治理、环境资源的保护提供稳定的资金来源，也为环境产业、环保技术的发展提供强有力的持续激励机制。

(三)有利于贯彻公平原则，促进企业之间的公平竞争

通过对污染和破坏环境的企业征收环境税，用于污染治理和环境保护，能够促使这些企业所造成的外部成本内在化，利润合理化;同时通过对环保企业采取一系列的减免税措施和财政补贴，减小外部不经济性给这些产业所带来的不利影响，进一步激励企业投资和环保产业的发展，从而在企业之间更好的实现公平原则，体现公平竞争。

(四)有利于应对国际贾易发展中存在的“绿色贾易壁垒”和“污染转移”问题，保证生态安全

随着我国人世，在世贸组织规则下的贸易发展将更加趋于自由化，伴随而来的将是环境问题更加复杂化和多样化。如何在世贸组织框架下充分发挥国内法律政策机制的调节作用以应对日益严峻的环境问题，是我国在人世后觅待解决的问题。特别是我国与美国、欧盟等国家在环境质量标准上所存在的差异，一方面导致我国产品在进人国际市场时所遇到不少环境贸易壁垒，另一方面也使我国在对外贸易吸引投资的过程中面临着发达国家严重的“环境寻租”问题。据资料显示，日本污染行业在外国投资中有三分之二在东南亚和拉美，欧盟在我国的投资行业中20%属于污染密集型。伴随着产业结构的调整，国际贸易中出现了发达国家将污染行业和污染物向发展中国家转移的趋势，由于发展中国家与发达国家之间在环境质量标准和环境法律机制上的差距，使得许多已经在国外难以生存或者生存成本太高的高耗低效以及污染严重的产业纷纷向发展中国家转移，造成了一系列严重的环境问题。环境税收制度的建立，将会增加污染行业的投资成本，增强国民的环保意识，从而在一定程度上阻止境外污染物向我国的转移。与此同时，建立环境税收体系，通过征税提高国民特别是企业的环保意识，促使企业节约资源，控制污染，同时通过减免税等税收优惠措施鼓励企业开发和利用环保产品及环保技术，进行绿色生产，从而进一步提高企业的国际市场竞争力，突破绿色贸易壁垒的限制。

因此，引人市场机制，建立环境税收制度，既是中国经济发展的需要，也是迎接国际竞争挑战的客观要求，符合国际环境立法发展的趋势。

三、我国环境税收法律制度的改革措施

(一)对我国现行的排污收费制度进行调整，在我国推动“费改枕”的进程，针时水污染、大气污染、固体废弃物污染和噪音污染，建立完整独立的环境保护税种。

通过开征水污染税，对水污染严重的区域和严重破坏水质、治理成本高的水污染物课以重税，以抑制我国日益严峻的水污染形势。针对当前造成大气污染的主要空气污染物二氧化碳和二氧化硫开征碳税，以所消耗燃料的含碳和含硫量作为计税标准，对含硫、碳的燃料征税，以减少各种大气污染物尤其是二氧化碳、二氧化硫的排放。通过开征垃圾税，根据每个家庭人口多少以及产生垃圾的数量来征收，引导市民自觉形成节约资源减少污染的生活方式。

(二)应当根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品的开发成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，对我国现有的资源税制进行调整，强化其保护自然资源，促进资源的合理开发和利用的生态功能

通过整合现有的各类资源性收费，采取循序渐进的办法，首先将那些不可再生资源、存量有限的资源以及再生能力已经受到严重损害的资源，如水资源、森林资源、草原资源等，纳人资源税征税的范围。同时针对我国耕地资源占用严重、土地存量急剧下降的现状，加强对土地资源的保护，将现有的城镇土地使用税、土地增值税以及耕地占用税并人到资源税中，开征统一的土地资源税。此外，对因资源开采对周边环境所造成的影响以及资源开采区后续生态恢复的成本开征专门的资源开采税，为资源开采枯竭后对资源开采区进行地表复垦、生态恢复“买单”。

(三)开征环境消费枕，充分发挥其在环境保护方面寓禁于征的调节功能适当提高对环境污染严重、资源消耗量大的消费品和消费行为征税的税率，如一次性产品、高档装饰材料、产品豪华包装等。通过征收环境消费税的方式，增加其产品成本，通过价格杠杆的调节作用抑制这类产品的消费水平，鼓励和引导民众树立健康的消费方式，提倡绿色消费。

(四)税收优惠

我国现阶段的税收优惠主要偏重于事后奖励性质，优惠方式较为单一，对环保产业的发展缺乏有效的激励，相反，由于配套措施和法律法规的欠缺，在很大程度上容易诱导市场主体的投机心理，打着“环保”的幌子，套取国家的税收优惠政策，谋取暴利，影响公平竞争和市场秩序。环保产业发展的特点是高投人、高风险、投资周期长、收益见效慢，因此在开发环保新技术、新工艺、新产品的过程中，市场风险、开发风险和技术流失等风险则不可避免。通过完善环境税收优惠政策，可以从一定程度上化解企业和个人的风险，激励市场主体投资环保事业的积极性，为环保产业的发展提供原动力。因此，非常有必要对我国现行环境税收领域中的税收优惠政策进行调整，由过去的事后奖励型向事前扶持型转变，将二者有机结合起来。事前扶持型的税收优惠，通过政府对产业政策进行调整，按照保护环境和资源的调控目标，利用税收杠杆对国家急需发展的环保产业、环境设施以及环保实用技术、清洁能源的研发和市场应用予以支撑，而对污染严重、高耗低效的行业、产业或产品实施高税赋，从而激励企业技术创新和环保投人，促进市场产业结构的调整和升级，从而为环保产业的发展以及环境改善提供强有力的技水和资金支持。