财税监督机制创新
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[内容摘要]财税监督弱化、制度建设落后，财税监督体系不健全、方式不科学，财税监督渠道不畅通、民主意识淡薄，一直是我国财政理论和实践中极易被忽视的问题。它不权造成财政资金使用效益低、损失浪费巨大，也容易产生腐败或其他社会问题。因此，如何切实加强新时期财税监督的理论和对策研究，是社会主义市场经济条件下财政理论建设的一项重要内容。
完善财税监督制度的必要性
改革开放以来，我国的财税监督工作在实践中不断探索和开拓创新，初步建立了一套分级财税监督体系，在维护财税政令统一和财政权益，规范经济秩序，保障预算执行和财政正常运行等方面发挥了重要的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，财税在经济和社会发展中的地位越来越重要，旧的财税监督体制已经不能适应新的经济社会发展要求和改革形势。面对新情况，如何建立和完善一个适应社会主义市场经济体制，符合经济改革和发展要求的财税监督体系和科学的运行机制已显得十分必要和紧迫。
（一）现行财税监督制度的缺陷
建立在计划经济基础之上，并伴随着经济发展和深化发展改革逐步形成的一套分级财税监督体制，面对新的形势已表现出明显的不适应，制约了财税监督权威性和效能的发挥，弱化了财政职能。其主要表现为：
1.监督内容和方式上以直接性和突击性检查为主。自1985年以来，财税监督更多地表现为财政税收物价大检查，在全国打“游击战”，虽然取得了一定成效，但随着改革的深化和经济的发展，已暴露出明显的事后性和突击性。监督针对事后的财务会计结果进行处理，而对新的经济行为、交易方式，如企业改制、资产重组、电子商务等对税收的影响，以及政府采购、转移支付等的监督制约机制明显缺位。在监督的范围和选题上缺少针对性、科学性、超前性，严重影响了检查的效率和效果。在监督的操作规范化以及处理力度和执法权限上也暴露了诸多问题。在1998年我国取消三大检查后，虽然各地（省）都积极采取一些新的措施和方式进行财税监督（如湖北省采取成立财政监督处，进行网络化、系统化监督），但并未能从根本上得以提高和改进。三大检查的取消，主要是因为其集中性、突击性的检查方式已经不能适应市场经济的要求，取消三大检查的目的是要把财税监督纳入规范化轨道，而不是削弱监督力度。财税监督工作能否得到加强，关键在于能否改变思路，尽快建立一套科学规范的监督检查机制，加强事前、事中的监督检查力度，把监督贯穿在财税活动的全过程中，由事务处理向过程控制转变，减少事后集中性突击检查。但怎样根据财税监督的特殊性，寻求在实践操作上真正体现高效率、全过程、全环节的监督方式，是当前亟待解决的问题。
2.财税监督缺乏法律依据。从某种意义上讲，市场经济就是法治经济。市场经济体制下的一切活动都必须在法律的约束下进行，在国家法律的规制下进行竞争。建设社会主义法治国家，依法理财，依法治税是基本内容之一。但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还很不健全，空白点很多。目前我国只有《预算法》、《会计法》、《税收征管法》，但还未有《国有资产管理法》、《财政管理法》、《财税监督法》、《财务管理法》等。又如《预算法》仅仅明确了政府和财政部门在编制和执行预算中应遵循的规范，但并没有明确为保证预算的实施，财政部门有哪些具体的权限、职责。所以应根据《预算法》的有关规定，制定《财政管理法》对财政部门的权限、职责、工作范围作进一步的界定，并制定《财税监督法》明确财税监督的职权、方式和程度等，尽快使财税监督纳入规范化、法制化轨道。
3.财税监督手段落后。监督的权威性和震慑力除了来自法律，很大程度上源于其处理力度和实施效果。长期以来，形成了财税监督机制对事不对人的思维定势和习惯。检查处理以经济处罚为主，且多针对单位。财税大检查具有一定的权威和震慑力，这主要是由于大检查以企业财务监督为重点，而企业财务违纪的内容也确实多为财务会计处理上的问题。同时，处罚以罚款处理为主，直接涉及到企业的切身利益，因此行之有效。而近年来，小金库、预算外资金检查已把财税监督的重点转向行政事业单位，但我们的监督思维、方式、手段、处理并未发生根本的转变，仍以财务检查为主，在处理上仍以调帐、罚款为主，而未考虑这些单位是否以盈利为目的，资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金逐步纳入预算或专户，以及综合财政预算管理的实行，罚款已是财政资金“左右口袋”的关系，因此仍以单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外，从行政事业单位违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策，行政行为的违纪，如擅自立项收取基金、滥发奖金，故意混库，越权减免税或越权制定优惠政策，以及挪用专项资金等。面对这些情况，仍采用经济处罚手段，显然作用有限，是否具有合理性更值得探讨了。
4.财政内部监督弱化。财税监督是对财政运行全过程的监督，它不仅包括对其它部门、企业（单位）的监督，即监督外部，还应包括对自身和财政部门直接管理的各个单位。长期以来，财政对内部监督重视不够，内部监督一直是财税监督的薄弱环节，财政部门内部违纪问题频发，其主要表现如下：
（1）截留财政收入。分管企业的少数人员，到企业随意表态，将不允许进入成本费用的支出计入成本费用，使得企业少缴所得税，并允许应缴税金缓缴，挪用于生产经营或基础建设；分管罚没收入的人员不执行收支两条线，而把应上缴财政预算的罚款，有意留给执法单位使用；财政部门以前兴办的经济实体和所属事业单位，很多未足额上缴应缴的税费；乡镇财政所因为是征收现金，有的征管员不及时将款项上缴入库，甚至出现挪用或贪污，不少乡镇财政所还出现为完成收入任务，拿钱买税的情况即派人到辖区外收税，多开税票，少缴税款，纳税人与征税收共同得好处——“双赢”，财政所也因超额完成任务而得奖。
（2）周转金周转困难。改革开放以来，财政部门的一些业务机构相继把一些拨款改为贷款，建立了财政周转金。其目的在于解决企业生产经营中临时所需资金，帮助企业正常运转，提高经济效益；并且支持事业单位开展“创收”活动，减少对财政拨款的依赖，向自收自支过渡，从实施效果看，出现良莠不齐的状况，有的收到了较好效果，但情况不如人意的也不少。还出现了一些受贿、吃“回扣”现象，财政周转金背离了本来的用途。
（3）专款不专用，资金使用随意性大。中央财政对地方财政专项拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项用途资金，其实是政府间转移支付的一种重要形式。但在实践中，下级财政部门有的并未按规定或指定方向进行也显出随意性，目的性不强等问题。
5.财税监督绩效考核指标缺少客观评价体系，统计分析缺陷明显。在我国现存的监督过程中，长期以来对财税监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，致使监督机构对参检单位的考核也以收缴额为主，检查业务费的拨付也主要参照收缴额这一指标。这种考核指标的激励作用相当有限，只是促使检查单位检查问题、罚罚款，甚至连被查单位也感到监督检查只是罚款了事，并不能解决根本问题，反倒促使被查单位在违纪风险“成本”与违纪“收益”之间进行权衡。因此，单纯以罚款为考核指标很难达到财税监督应达到的遏制违纪行为、规范财政管理、保证财政资金安全、提高财政资金的使用效益之目的。
与此同时，在财税监督执行中不具备科学、客观的统计分析指标和体系，只是简单分类汇总，总结也多是就统计数字分析，数字背后的深层次问题很少触及，缺乏对违纪问题的科学、准确、实事求是的分析评价。并且检查出的问题一般是反映在账簿上的现象或结果，而对被查单位管理中存在的问题以及违纪产生的主客观原因却很少深入分析研究。因而，在这样一种基础上形成的检查报告缺少有说服力、有深度的资料和证据，归纳出的观点也比较表面，提出的管理建议仅是就事论事，过于表象化、简单化，对改进和加强财政监督的作用极为有限。
（二）现行财税监督整体弱化，财政收支过程中问题突出
1.税基受侵蚀，税源监控不力。自1994年实行新税制后，加大了打击偷漏税的力度，税收秩序明显好转。但是，偷税与反偷税斗争尚未停止，一些不法分子利用税制的不完善以及管理较落后，还在大力侵蚀税基，偷逃国家税收。现行税基过窄，而且各税种普遍缺乏防止税基受损的有效措施，加之监督不力，使当前突出存在的问题除普遍反映的“费挤税”现象外，还有恶性竞争造成的“价挤税”、搭售逃税，更有非法所为的偷逃税，严重损害了税基的完整性。同时，有些税种的税基出现了严重变形，如作为主体税种的增值税，本来其一般纳税人的户数比较稳定，但现实情况看，由于增值税专用发票的问题和管理方面的原因使一般纳税人的户数变动较大，甚至出现越来越少的情况，如广东省原有100万多户增值税纳税人，但经过几番调整后现在一般纳税人仅有8万多户。这不仅造成增税链条中断，而且由于开票和抵扣的原因，扭曲了两类不同增值税纳税人之间的正常贸易关系，也影响了税基的稳定。
税源监控是对税收收入来源的现状和发展变化进行监督、预测、统计和分析的过程，是管理体系的核心内容。但从新征管模式运行的几年实践看，以下几方面问题突出：（1）对税源监控这一征收管理的基础性工作重视不够，各级税务机关往往把税源分析的任务交给会计部门，满足于数据上的统计，缺乏对税源的综合分析和实地把握。（2）把税源监控单纯看成管理体系的工作，而忽视了税源监控贯穿征收管理的各个环节，需要税务登记，纳税申报、票证管理、税务检查等环节的协调配合。（3）税源监管网络不完善，计算机运用尚处初级阶段。新旧模式转换期间，因衔接不当出现空档，造成税源管理职能的缺位。
2.财税监管不力，国有资产流失严重。（1）在对外经济体系中流失。其主要通过压低国有资产价值与外商合资，损害国有利益。据有关统计，仅1992年全国的5000家中外合资企业，造成国有资产流失约500亿元。（2）在破产兼并中流失。建立社会主义市场经济，必然有部分经营管理不善、资不抵债的企业破产，但是有些地方却采取非法手段搞“大船搁浅”方式，架空银行债权，造成国有资产流失。（3）部分企业领导非法侵吞国有资产。究其原因很大程度与监管弱化有关。一方面，按照建立现代企业制度的要求，财政部门对企业财务管理进行重大改革，取消了对企业重要财务活动的直接控制和审批，但由于从上到下相应的财务监督管理工作没有及时跟上，加之企业自我约束弱化，使企业的财务监管工作出现了一定程度的漏洞。另外，企业财务人员的监督职能无法得到切实有效地发挥，虽然《会计法》赋予了会计人员依法行事的职责，但在企业法人不受约束和财会人员缺乏保障的情况下，这一职责并未落到实处，最终财会人员只有受制于企业领导，共同违法乱纪。（4）国有企事业不规范经济行为造成国有资产流失。一些机关办实体，占用国有资产不仅不交费，收入不入帐，而且全部作为“福利”私分。
3.中央财政收入大量流失。关于提高两个比重的努力，长期以来并未收到明显效果，中央财政收入流失问题仍较突出。当前其主要渠道集中在地方各级政府及经济执法机关，税收征管部门，社会中介机构，各级国库和纳税人。（1）改变税种，将中央收入化为地方收入；改变性质，将中央收入化为征收机关经费；改变渠道，审计部门将检查收缴的中央收入存人自己开设的过渡存款账户，然后不分资金性质集中上交同级财政，获取比例分成经费。（2）受地方政府干预，地税部门多收、超收地方税，挤压中央税种入库。（3）征收机关将中央税收用完税证收入过渡帐户，然后以汇总缴款书解入地方库，地方财政给予一定比例的经费。受地方政府干预，年终决算前征收部门开出调库通知单突击调库，改变税种或预算级次，强行将中央收入调入地方库。（4）征收机关迫于政府压力和碍于企业资金困难，将应征的中央收入不征或少征，滞留在企业，造成减欠税增加；征收机关滥设税款过渡户，滞留中央收入不入库，用以调节任务；经济执法机关设过渡账户，滞留应交中央收入，征收机关纳税大厅经办税款的专业银行滞留中央收入。（5）为完成“两税”（增值税、消费税）收入基数，采取空转等方式虚增中央收入，骗取中央财政结算返还。
4.财政部门重拨轻管，预外资金脱离监管，滋生腐败现象。从监督的执行情况看，近年来财政资金在使用和管理中存在着许多问题。突出表现在挪用专项经费，变预算内为预算外，挥霍浪费，盲目追求高档集团消费等方面。就转移支付而言，中央对地方政府的专项支出范围广，项目多，由于上下级政府之间事权不清，本该由地方财政安排的事项，都由中央财政安排，安排项目多少和数额的大小，主要取决于地方政府的讨价还价能力，使中央财政的专项支出几乎变成了各地的固定拨款。同时，转移支付形式过多，加上没有科学有效的方法进行监控，缺乏有效的约束，造成资金使用中的浪费。
关于我国的政府采购制度尚处探索时期，政府采购应避免从“分散的寻租行为”转为“集中的寻租行为”。分散的采购行为，由于其交易过程的不透明、不规范，缺乏制约，容易产生分散寻租行为。实行政府采购之后，变原来的分散采购为统一采购，要避免某些人假政府之名行寻租之实，出现集中寻租行为。为此，健全制度，规范程序，建立健全的监督机制，使政府采购过程成为一个透明、规范，具有强有力制约和监督的交易过程，最大限度地消除寻租的可能性。
5.“四乱”禁而不止，非税收入数额巨大。改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比，巧立名目、提高标准，使得非税收入持续快速膨胀，已到了失控的地步。目前我国预算内财力紧张，而预算外收入不断膨胀，除中央政府统一规定的收费外，各级地方政府还规定了名目繁多的收费。以1995年为例，据有关部委调查，地方各级政府越权设立基金（资金、附加）项目925个，私设收费项目2569个；1995年全国各级地方财政部门预算收入及行政事业性收费和基金共计3843亿元，占当年国家财政收入6187.7亿元的62.11％；若加上财政收入中原有的5％非税收入，全部非税收入所占比例高达67.11％。①
从全国看，1996年非税收入已达7600多亿元，比税收还多1000多亿元，“费”大于“税”已是不争的事实；从地方看，河南省1995年各级政府的收费为96亿元，而地方税收收入仅为70.8亿元；从单项指标看，安徽省1996年人均农民公共费用负担65元，其中，人均农业税只有22元，非税负担43元，“费”是“税”的3倍；从增长速度看，全国行政事业性收费1988年为415亿元，1992年为600亿元，1996年达2900多亿元，非税收入增长速度远远快于国内生产总值和税收增长速度。社会各方面对乱收费问题反映非常强烈，由此而引发的种种弊端也一再暴露出来。
完善财税监督制度的构想
基于以上分析，针对我国现行财税监督体制存在的问题，借鉴国际上一些行之有效的经验，结合我国当前经济形势和改革的特点，对我国完善财税监督制度提出以下建议：
（一）完善财税监督制度的总设计
我国财税监督制度的总体框架
①何振一、张学兰等：《论我国实际税收规模与税收负担国民收入分配中的税费问题研究》，《税收研究资料》1997年第7期。
1.制度类型：构建“立法监督+行政监督+社会舆论+民主监督”的复合型财税监督制度（见图）。
（1）我国现行财税监督制度从某种程度上说，是在对前苏联经验借鉴的基础上，结合我国的实际经济情况构建起来的。虽然随着我国改革的深入和经济的迅速发展，我国的财税监督已发生了重大变革。但从财税监督的类型上看仍属于较为单纯的行政监督。在第三部分我们曾分析过行政监督的特点，其具有及时、高效等特点，但也明显存在缺乏权威性和规范性的问题。并且当我们谈及其及时、高效优点时是以较为完备的立法为前提，就我国实际情况来看，由于法制建设普遍滞后，使得其本应有的优点也大打折扣。
（2）采取此类型可以实现二者的优势互补。从第三部分的分析可知，立法监督的优点正是行政监督的缺陷，而立法监督的缺点正是行政监督的长处。结合我国实际，建立立法监督体制不仅便于把财税监督更好地纳入规范化、法制化的轨道；统一认识，改变由于对财税监督认识上的差异造成在监督执行中的混乱、缺位等现象。而且更有利于当前行政监督中许多问题从根本上得以规范和解决。
（3）节省建制成本，有利于制度过渡。建立一项新制度除了从其优势性上予以考虑外，还应考虑其与现行制度间的冲突，要力求减少建制成本和减轻制度过渡带来的震荡。立法监督的构建是对我国当前监督制度空白的填补，而立法监督与行政监督的组合只能使监督更权威、更规范，从而更有效。它不是对现行监督的完全否定，而是突出其优势，弥补其明显的缺陷。新的制度不会引起对经济生活的强烈震荡。这也是不主张采取法国式司法监督的原因所在，构建独立于政府的司法监督与我国的司法体制冲击较大，并且其中涉及众多协调工作，建制成本将十分巨大。
2.范围界定：财税监督包括预算监督、财政日常监督（税务监督、财务监督、国有资产运营监管）、审计监督的宏观型、多层次的财税监督体系。从国际上的做法看，很少有国家把财税监督仅视为对财政收支的监督，其更多体现了宏观和多层次的思想。从我国经济发展的新形势来看，扩大财政总体规模，突出和强化财政在宏观经济调控中的重要地位和作用，是适应经济发展的新趋势，构建宏观、多层次的财税监督体系与这一思想正好相符，便于财政职能的有效发挥，有利于提高财政政策效果。
（二）完善财税监督制度的具体建议
1.尽快制定《财税监督法》，使财税监督纳入规范化、法制化轨道。在我国制定《财税监督法》是对当前财政管理上一个法律空白的填补，其有利于树立财税监督的权威性，有利于强化监督力度，使监督执行过程中有法可依，便于防止监督中的不规范、随意性等问题。而且便于明确各监督部门的职责，有利于提高监督效益；同时也为我国尽快建立立法监督打下较好的基础。
关于我国财税监督法的制定应该遵循如下基本原则：
法制原则。财税监督的法制原则即财税监督法主体在从事财税监督活动过程中，必须严格按照国家有关财政法律、法规和财税监督法规以及其他有关法律、法规的规定办事的原则。作为国家，法制原则要求立法机关应该制定较为完备的法律，做到有法可依，、这是法制的首要任务。
公正、公平和公开原则。公正、公平和公开原则是社会主义市场经济法则和社会主义市场经济体制的内在要求，也是财税监督执法主体必须遵循的基本准则。公正就是要求财税监督执法主体必须履行法定职责，做到依法行事，并要求处理各项有关事务要客观、公正，避免主观臆断。公平原则是要求财税监督执法主体在监督、检查和处理有关财政事务时，应做到公平、兼顾各方利益，不偏袒任何一方。公开原则是要求财税监督执法主体的监督检查活动或者计划应增加透明度，以利于监督检查部门提高工作效率。
效率原则。财税监督的效率原则即财税监督法主体要以最少的成本达到最佳的目标，或目标既定成本最少化。财税监督效率包括两个方面：一方面财税监督法必须以保障提高经济效益为出发点，把财政资金公开、合理地进行分配和使用，以获取最佳经济效益。另一方面财税监督法不是限制财政主体的理财，而是要为增加国家财政收入，扩大财源，厉行节约，提高支出效率，保证国有资产不断保值和增值，防止国有资产流失等方面创造良好的法律环境。
统一领导、分工监管原则。该原则强调财税监督法既要保证理顺中央与地方之间的财政分配关系，也要保证地方财政机关行使法定职权，充分发挥其积极性，这就要求从行政监督法律上保障中央对财政管理坚持统一领导。主要是国家财税监督应由立法机关统一制定，在全国统一实施（除特殊区域）。统一的财税监督法律制度要求做到财税监督政策的统一，财税监督法律、法规的统一和各项财税监督管理制度的统一。财税监督实行分工监管是指在统一领导，分级管理原则前提下，财税监督的执法主体依照法定的财税监督职权和程序对被监督主体的执法情况实施分工监督活动。财税监督执法主体在依法行使监督权时，其他任何单位和个人不得干涉。财税监督法主体独立行使监督权对调动与发挥其主动性和积极性具有重要的意义。
2.转变财税监督方式。建立和完善我国财税监督制度，必须把监督与管理紧密结合起来，形成监督与管理并重、日常监督管理与专门监督检查相结合的监督新格局。从目前财税监督的状况看，财税监督主要采取集中性、突击性的专项检查方式，存在重检查、轻日常监督的倾向，日常监督管理的职能没有很好的落实。在这种情况下，财税监督工作难免不带有较大的偶然性，往往是对列入检查的单位实施检查，而没有列入检查的单位就失去了有效的监督，极易遗漏，不符合财政管理的根本要求。只要把检查与日常监督结合起来，实现财税监督管理的经常化、制度化，才算最大限度的减少遗漏，提高财税监督管理的效率。财税监督要改变只重检查不重管理、只重收缴不重堵漏，监督检查与促进管理相脱节的做法，要善于在监督检查中发现财政管理中存在的问题，督促和建议有关部门健全和完善制度，堵塞漏洞，提高财政管理的总体水平。
3.强化财政内部监督。前面的分析中，我们可知由于当前我国财政内部监督弱化，严重影响了监督的效率和力度，甚至出现内部不少违纪现象。针对这一问题，必须强化财政内部监督，首先要建立财政机关内部的监督保证机制和日常监督机制。财政监督在内部监督的内容和对象上，应当既能覆盖全面，更能突出重点抓住主要矛盾。在监督主体上，既能充分发挥监督机构的作用，形成多种力量齐抓共管的局面。其次要完善上级对下级财政机关监督的约束机制。对下级财政部门执行财政法规政策的情况进行监督检查，是财税监督部门的基本任务。同时，对其他有可能影响财税法规贯彻执行，导致财政收入流失和支出浪费的不当行为，上级财税监督部门也有监督检查的责任。再次，加快地方财政机关内部管理制度建设。通过内部监督制度的运行，注意发现管理和运行中的问题，促进财政部门各项制度的建设，提高财政资金管理的透明度，逐步完善财政运行机制和约束机制，并形成内部监督的经常化和制度化，使内部监督活动贯穿于财政日常活动的各个环节。
4.加强财税监督机构和队伍建设，建立灵活的信息反馈系统。加强机构和队伍建设是搞好财税监督的关键。财税监督真正要落到实处，离不开强有力的监督机构，必须保证一级财政有一级相应的监督机构，并维护其执行监督中的独立性。财税监督工作的自身特点决定了财税监督干部必须具备较高的综合素质。财税监督人员既要全面熟悉财政业务，熟练掌握财税监督检查的专门技能，同时还要敢于坚持原则，具有较高的政治素质。为此，在强化财税监督人员的政治、业务培训，切实加强专业队伍建设的同时，要逐步建立一套有效的激励机制，有效促进监督的规范性、严肃性和力度。
5.增强纳税人的监督意识。纳税人意识是一种公民参与决策和监督的意识，这一意识的形成不仅与国家的政体有关，而且也与公民自身的政治素质和文化修养有关。在当今的中国，依法治税有赖于纳税人意识及行为的规范。因为政府部门的活动经费是由纳税人缴纳的税款汇集起来，并且这些钱应当用于同其切身利益相关的公共物品或服务上。所以，对于政府部门使用税款的活动，纳税人有监督的权利和必要。因此，作为纳税人的企业和居民，既要依法履行好缴纳税收的义务，也要充分运用好消费公共物品或服务的权利。
参考文献：
①刘溶沧等主编：《中国财政理论前沿》，社会科学出版社第一章。
②《中国财政》1999年各期。
③《财政研究资料》1999年各期。
④《财政与税务》人大复印资料1999年各期。
⑤《税务与经济》，《长春税务学院学报》1999年第2期。
⑥A、普雷姆詹德：《预算经济学》中国财政经济出版社第二篇。
⑦阎坤：《预算改革新论》中国经济出版社1999年版。
