财政分税制改革管理

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内容提要：产生本文对分税制后地方政府出现的事权与财权不统一、财政收支不平衡以及由此旌的问题进行了分析思考，并就如何消除地方财政失衡及解决存在的问题提出了政策建议。

关键词：财政分税制对策

同志在《论建设有中国特色社会主义》(专题摘编)中指出：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化。”并进一步指出，“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。”这就要求我们按照“三个代表”的要求，在充分认识实行分税制所带来的积极效果的同时，认真研究其对地方财政所产生的消极影响，并采取措施使之进一步完善，真正达到强国富民的目的。

从建国之初直到改革开放前，我国实行完全的政府主导经济的发展格局，中央政府包揽一切，计划代替一切。改革开放以来，一方面，市场化因素在逐步形成，对经济发展格局产生影响；另一方面，由于我们正处于从传统的计划经济向现代的市场经济转轨的重要时期，政府仍在较大程度上主导着经济的发展格局。由于国家的经济发展任务最终要由地方政府来贯彻执行，因此，撇开市场化因素的影响之后，改革开放以来的经济发展格局就是一种“双主导”经济发展格局，也就是说，中央政府和地方政府共同主导了经济发展格局。

政府主导的经济发展格局是否科学合理关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重。在实行分税制以前的1980年至1993年，地方政府的财政收入在GDP中的比重呈现明显的下降趋势，从1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的财政支出占GDP的比重在经历微弱的波动之后，也从1985年的13.5％开始下降到1993年的9.6%。这说明地方政府在经济发展中的作用仍然很重要，但已开始明显减弱，逐步让位于市场化因素来影响经济的发展。1980—1993年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4％，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0％。这表明，在这些年中，地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅负担了59.0％的相对财政支出责任；而中央政府用31.6%的相对财政收入却负担了41.0％的相对财政支出责任。事权与财权没有实现适度的统一，中央政府与地方政府的权利与责任没有实现合理的划分；该地方政府负担的责任没有贯彻落实，该中央政府负担的经济发展责任，却由于中央财政收入的薄弱而没有能力实现，又削弱了中央政府的经济能力。为处理好中央政府与地方政府在经济发展过程中的关系，我国在1994年实行了分税制改革。本着正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高税收占财政收入的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重的指导思想，我国进行了分税制度改革，目的就是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾。分税制改革的主要内容之一，就是把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，并对具体税种的收入归属和收入范围进行了明确的划分。从分税制改革运行情况看，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70％左右的水平上波动。这说明地方政府用49％的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，这与分税制改革前地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅支撑59.0％的相对财政支出责任恰恰相反，说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。

地方政府财政收入与财政支出之间相对比例之所以出现逆转，首要原因就在于分税制的执行。划分税收时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种；因而导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。这无疑影响了地方政府对地方经济的调控能力，影响了地方经济的发展，也间接缩小了内需，阻碍了宏观经济的发展。

在1994年实行分税制时，为了既保持地方既得利益，又能逐步达到改革的目标，中央决定对地方的税收返还数额以1993年为基数核定。在宣布这个消息之后的4个月内，许多地方为争取更多的返还额狠抓地方税收收入，有的地方的税收额竟然比上年增长40％以上!这种征收“过头税”、计划征税的行为一直延续到现在，而且为了保持住税收返还额，许多地方政府还在财政收入和支出上作假，使财政统计数据“掺水”，直接损害了国家和人民的利益。

分税制改革一个重要目的是缩小地区之间的财政差距，合理调节地区之问的财力分配，但实际运行结果并不理想。中央决定把一定的财政转移支付作为对地方超额完成征税任务的奖励，对于税源充足的经济发达地区，由于容易完成税收任务，也就可以从中央得到更多的转移收入；而经济落后的地区却因税源不足等自身客观条件的限制，无法获得与经济发达地区同样比例的税收返还，仍然面临着不平等的待遇。比如1998年，获得转移支付最多的是北京、上海和天津等经济发达地区，而落后省份获得的收入却很少。

当地方政府的财政收入不足以实现财政支出的时候，一般利用三种途径来弥补：向下摊派收费，扩大预算外收入和非预算收入，借债等等，造成了地方预算外和非预算收入的迅速增长。1998年地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到94.7％，地方预算外支出占全国预算外支出的比重从56.4％上升到98.2％。

地方财政预算外收支的迅速增长，对于缓解地方预算资金的供求缺口、补充地方财政的经济调控能力、加大对地方公共产品的投入、促进地方经济的发展，发挥了一定的积极作用。但是，这些年来的实践证明，过多的预算外资金(1998年一度达到地方财政收入的91.9%，1994—1998年地方预算外资金占地方财政收入的平均比重达67.2％)在侵蚀预算内收入的同时，也搞乱了社会正常分配秩序，滋生了腐败现象。如何合理、适度地控制预算外资金的收支，已经成为我国经济与社会生活中的焦点之一，也是事关改革、发展、稳定大局的大事。因此，必须采取切实可行的措施消除分税制给经济社会生活和地方财政带来的消极影响。

首先，要明确并合理划分中央政府和地方政府的事权范围。在市场经济条件下，政府的职能--事权范围主要由以下两个方面组成：一是提供必要的公共产品来纠正“市场失灵”或拾遗补缺，如建立和执行法制、建立和维护社会秩序、建设基础设施等等。二是建立和健全社会制度，维护社会公平和公正，保障社会经济生活稳定发展，如建立社会保障体系、实行地方政府之间的财政转移支付等等。同时把这些职能划分到中央政府和地方政府以便执行。因此，要本着事权与财权相统一的原则赋予地方较大的自主权，由地方政府负责地方主要公共事务，毕竟地方政府具有更多的本地信息，可以用较少的成本来实现对地方事务的处理，而中央政府只是提供全国性的公共产品，对全国经济建设进行调控，并使“双主导”经济发展格局，转变为地方政府和市场化因素共同主导的经济发展格局。

其次，在划清事权的基础上，要实现事权的清晰和财权与事权的统一。要进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。1994年开始执行的分税制改革是不完善的分税制。第一，它只是在中央和省级两个层次上实行，省级以下的地方政府还没有纳入分税制体系，必须进一步完善。第二，税收权包括立法权、征收权、减免权等，目前大部分税收权集中在中央政府，与以前“分灶吃饭”的财政体制没有太大的差别，地方政府只是中央税收政策的执行者，对本地的税收权十分有限。要进一步扩大地方政府的税收权，以便地方政府实现税收手段对本地经济的调控能力；加快建立和健全地方税收制度体系，以实现地方财政收入的合理增长。第三，对地方财政预算外收支，必须严格约束在合理、适应的范围内：把一部分预算外收支纳入预算内收支；与其让地方政府用收费i摊派等行为实现收入的增加来弥补财政预算的缺口，不如赋予地方政府一定的发债权，实现权利与义务的统一，毕竟乱收费乱摊派是把地方公共产品的负担全部压到当代人身上，而发债则可以实现负担在后来享用地方公共产品居民与当代居民之间的合理分配。

最后，要努力建立和健全科学的、规范的财政转移支付制度体系。划清事权和财权是建立科学、规范的财政转移支付制度的前提和基础。现行的中央对省级的财政转移支付制度存在不少问题：中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据、转移支付形式不规范、转移支付的随意性大、调节功能微弱、力度不大等等。省级以下各级政府间的财政转移支付则更不规范，专项补助透明度也不高，造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下。而一个好的转移支付制度应有助于规范中央与地方、上级与下级之间的财政分配关系，调动地方征税积极性，尽可能避免“跑部向钱”等不良现象的发生。要以科学化、规范化、法制化、公正化、透明化为改革原则逐步对财政转移制度加以完善，用开列标准收支的“因素法”代替现存的“基数法”，选择适当的转移支付形式和办法并加以规范化、法制化。