财政风险控制

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许多难以进行有效控制的干扰因素都会导致政府收入减少，支出增加，费用或损失上升，这使政府（或组织）面临财政风险。所有的政府或机构都在不同程度和范围上从事一些与风险相关的活动和交易，因而或多或少地存在着财政风险。许多转轨国家和发展中国家，经济。金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府的趋势。由此削弱了财政的可持续性、政府的施政能力和可信性。在我国有种种迹象表明，90年代中期以来，中央和多数地方政府都面临着日趋加剧的财政风险。最近几年许多乡镇财政因负债累累、困难重重而名存实亡并向上级财政蔓延，就是典型的例子。在这种情况下，管理财政风险已成为改进和强化财政管理的一项关键性课题。

当政府面临严重的财政风险时，唯一有效的办法就是对财政风险进行及时而全面的鉴别和控制。没有这种鉴别和控制，要想全面评估政府的财政状况，实现长期的政策目标，避免随时都可能降临的财政不稳定性（甚至财政崩溃），实际上是不可能的。

与发达国家相比，发展中国家和转轨国家的政府（包括中央和地方各级政府）通常更容易遭遇财政风险，而且它们承受财政风险打击的能力也更为脆弱。在这些国家中，最大的问题是财政风险不能得到及时鉴别和控制。由于缺乏预先的鉴别和控制机制，当决策者或管理者发现并试图控制已经降临的风险时，一切都为时已晚，而在此之前，政府对于自己承受的财政风险及其变化情况，一般讲是不了解的，尽管这些风险意味着政府随时都可能遭受巨大损失。

之所以如此，部分原因在于传统的政府会计、预算和报告均采用现金制基础。现金制虽然在有些方面有其优势，但却无法在财政风险发生的时候就确认和计量风险，而此时正是控制财政风险的最佳时机。错失这一时机后，一旦潜在的财政风险转化为现实的损失即政府收人的减少部（或）支出的增加，政府就无法控制了。

与现金制相比，权责制基础在适时地确认、计量、报告和控制财政风险方面要好得多。但这并不意味着只有转向权责制，财政风险才能得到适当的鉴别和控制。实际上，在现金制下，及时鉴别和控制财政风险仍然是可能的。目前OECD国家中已有超过一半的成员已不同程度和范围地转向了权责发生制，而且追随的国家将越来越多，但从中国的情况看，转向权责发生制的条件远未成熟。因此，当前我们面临的问题是：在不改变传统的现金制基础的前提下，鉴别和控制财政风险。

（二）

管理财政风险的第一步是在财政风险发生的时候就鉴别这些风险。鉴别风险要求阐明财政风险的来源和类别，尽可能量化风险，并通过适当的方式予以报告和披露，这是控制风险的前提。

财政风险可以定义为“政府财政收入、支出（或费用）因各种原因产生出乎意料变动的可能性”。这是一个相当宽泛的定义，它表明财政风险可以是消极的，即政府可能遭遇收人减少、支出或损失增加；也可以是积极的，即政府可能遭遇收入增加、支出减少，或获得其他形式的利益（例如在诉讼中获胜而获得赔偿）。

财政风险的来源是多样化和复杂的。许多干扰因素及其综合作用，很容易将政府财政推向高风险的环境中，破坏财政稳定并使政府难以实现其财政政策目标。这些干扰因素很少受到政府财政控制，有些则完全不受财政控制。按照控制程度依次递减排序，引发财政风险的干扰因素一般可以区分为四个方面：

1．法定的财政义务，典型的是养老保障支出，这些开支没有固定的限额，因为它们受人口年龄（老龄化）、现有工资水平及其调整、预期通货膨胀以及经济周期等一系列复杂因素的影响；

2．或有财政义务，典型的如政府对第三方的贷款担保和赔偿（包括对金融机构遭受损失的赔偿），这些财政义务发生与否，只能由特定事项的发生或者不发生予以证实；

3．经济周期性波动，许多重要类别的财政收入和支出对经济周期高度敏感，一旦经济陷入衰退和高失业中，这些类别的收入可能大量减少而支出则会大大增加，导致财政不稳定；

4．其他可以对政府造成严重负面影响的意外变故，例如重大自然灾害、战争、罢工或政治动荡等。

以上四个方面的因素是交织在一起的，但其重要性却因不同国家和时期而异。在中国的地方财政中，人们关注最多的是或有财政义务形式的财政风险，这些义务的一部分得到法律、合约或其他正式契约的明确承认，但也有相当一部分来自政府基于“道德义务”或“公众期待”而向那些遭受财务损失者提供的援助，例如政府可能通过提供财政拨款，对陷入困境的金融机构施以援手。

（三）

目前得到广泛认可的财政风险分类方法是由哈那·波拉克科娃（Hanspoackova，1998）建立的。这一分类的基础是财政预见性。具体包括：（l）明确的和隐含的财政义务。两者的界限在于：明确的财政义务由一项法律或具有法律效力的合约所确认，隐含的财政义务则产生于政府基于公众期待或利益集团压力而承担的道德义务，这些道德义务虽不具有法律效力，但很可能导致政府支出增加或收入减少；（2）确定的和或有的财政义务。确定的财政义务意味着无论如何都将发生的财政支付，或有的财政义务意味着只有在特定事项发生时才会出现财政支付。

根据以上标准，财政风险一般被分为四类：

1．明确的负债和承诺。无论特定事项是否发生，偿付这些负债和履行这些承诺都是政府必须承担的财政义务，例如已纳人预算安排的支出项目，已纳入预算安排的多年期投资合同，已纳入预算安排的公务员薪金、养老金和负债。

2．明确的或有负债。由可能发生或不发生的孤立事项触发的法定义务或合约性义务，例如政府的贷款担保和政府对金融机构的存款保险。

3．隐含的负债。由公众期待而非法律引起的支付义务或者预期的财政负担。例如公众一般会期待政府维修基础设施，支持社会保障计划，即便法律并不要求政府这样做。

4．隐含的或有负债。这类财政义务具有最低的可预见性，是由可能发生（或不发生）的特定事项引起的“非法定的”财政义务，例如当大的金融机构破产或大的自然灾害发生时，人们预期政府会进行干预。

在以上四类财政风险中，各国的政府预算和财政决策集中关注第一个类别中的支出项目，部分关注的是多年期法定承诺，例如偿付政府到期债务。多数国家的政府预算并不关注其他长期财政义务。以及隐含的和或有的财政义务。只是当政府陷入严重的财政困难或必须做出重大的财政调整时，才去检查未来的和或有的财政风险。有时为了克服当前的困难，政府会做出更多的在未来解决当前问题的承诺，这会使未来的财政状况变得更加糟糕。

由此看来，许多国家的政府预算只是覆盖了很小一部分财政风险，大部分主要的财政风险都未能在预算中得到明确的考虑。而且没有适当的机制来评估、报告和披露这些风险。我国的情形也大体如此。这种回避主要财政风险的政府预算文件，远不能提供有关政府全面的财政状况和财政可持续性的完整画面，也不能为预算评估（例如评估预算的宏观经济影响）和政策制定提供适当的基础。

（四）

现在国际流行的看法是，为了有效地防范和控制风险，由政府当前的或者新的支出项目和政策措施（包括承诺）引起的财政义务，都必须加以真实地评估和报告，无论其性质是隐含的还是明确的，是直接的还是或有的，而财政风险是评估和报告的重要组成部分。在确定财政政策目标，制售预算和决定各项政策或支出项目的优先排序时，对包括财政风险在内的全部财政义务进行真实的评估起着关键性作用。

明确的负债和或有负债都应在政府或机构的财务报表中予以披露。认定义上讲，隐含的和或有负债不能被运化或精确地预知，因而对此采取谨慎态度是非常重要的，而且当特定事项发生时，必须有适当的决策机制能够作出快速而适当的反应。

许多发达国家借助多年期支出框架来评估和披露财政风险。这一工具有助于评估政府成部门现有政策承诺在中期（3－5年或更长）内的财政可持续性，以及某些类别的隐含负他（比如前期投资项目的当前成本）。采用（修正的或完全的）权责制会计可以较好地评估明确的（包括确定的和或有债务）政府负债，但对于评估财政风险而言，权出制会计既不是必需的也不是充分的。处理财政风险最重要的是要求决策者和管理者必须做到：充分地意识到财政风险的存在；评估风险；报告和被罚风险；在制定预算过程中对风险手以明确的考虑。

（五）

随着财政风险的加剧，一些具有重要影响的国际性组织已日益关注财政风险的鉴别与控制问题。国际货币基金组织（IMF）在其的《财政透明度手册》中建议，政府的财政风险应在年度预算中加以鉴别，而且凡是可能应予以量化，被鉴别和量化的财政风险应包括经济假设和特定支出承诺的不确定性成本。

准备年度预算的两个关键性步骤是经济预测和财政预测，这两个步骤中都包含了一系列的财政风险，包括经济假设（如GDP增长率）、财政参数（比如有效税率）的变动所产生的效应，以及特定支出承诺产生的成本的不确定性。

作为最低要求，这些被鉴别和量化的财政风险需要通过“财政风险报表”予以报告；并随预算文件一并呈递。风险报表应覆盖影响政府收入和支出估算数的所有重要助财政风险类别，但那些已经被”特别允许建立了“预算或有储备”的风险除外。此外，风险报表中阐述的风险可以是消极的也可以（同时）是积极的风险，并尽可能予以合理地量化。然而，一般地讲，风险报表中不应包括某项隐含性质的潜在负债（例如可能支持的保释金）。

财政风险报表包括的风险信息应区分为四类：

1．关键性的预测假设引起的变动，包括支持宏观经济预测的关键性假设（GDP增长、通货膨胀率、利率和汇率等）的变动所产生的财政效应，以及支持收入和支出预测（财政或预算预测）的关键假设（如有效税率和公关部门工资增长率）的变动所产生的财政效应。

2．或有负债，包括政府的担保、抵押、赔偿。针对政府的诉讼以及欠缴的资本（如应缴未缴国际金融机构的资本）等。

3．特定支出承诺规模的不确定性。某个具体项目或某项活动上的支出虽然已经在年度预算中加以确认，但其可能发生的实际成本具有更高程度的不确定性，因而布于年度预算确认的水平。这类风险应在风险报表中披露。

4．其他由于在时间、规模和事项发生的可能性难以预料。而在年度预算中没有包括的具体项目，比如政府已经宣布要在未来某个时候将文盲率降低到规定的水平，但这项政策产生的财政效应并未在年度预算得到充分考虑。

（六）

前面的讨论主要涉及财政风险鉴别问题，但最终的目标是要控制财政风险，包括政府转移、消减和承担财政风险三种情形。

1．政府转移财政风险，也就是将风险转移给市场或第三方承担，转移风险的措施包括一个长长的清单，例如出售经营不善、财务脆弱的国有企业，撤消对金融机构的担保，拒绝对陷入严重财务困境的投资者进行赔偿，从而把风险推向市场。

2．政府消减财政风险，即消除或减少（降低）自己承担的风险。对贷款担保实施严格的监督和管理是典型的消减风险的措施。政府有必要为申请担保者规定清楚而严格的条件，包括要求被担保的项目必须与政府的财政目标密切关联，被担保者具有较低的违约风险。政府也有必要定期对担保的贷款和项目进行定期评估检查，要求当事人提供与被担保项目相关的专门财务报告。如果没有，满足规定的标准，政府可以明确地告知将取消担保。政府不轻易作出将导致沉重财政义务的承诺（例如对提高公务员工资、放宽失业救济和养老保障领取资格或标准持谨慎态度），对于消减风险也非常重要。

3．政府承担财政风险，即通过风险融资由自己承担风险。风险融资的目的在于为自己承担的风险建立风险储备，或者用来购买再保险，以便一旦风险转化为实际损失时，可拟用这些储备或由保险公司来冲销全部或部分损失。

（七）

风险储备基金通常有两个来源：向受益人收费或（和）在年度预算中安排（预留）。向受益人（接受政府担保者）收取的担保费应依据风险大小确定，这就要求对政府面临的风险进行确切的评估。但在发展中国家，有两个障碍使风险评估变得困难起来。首先，例如在中国这样的国家，大部分风险集中于为数有限的大型金融机构和大型国有企业（或企业集团），而不是如同许多发达国家那样广泛分布于大量的风险投机者，使收取基于风险的担保费难以合理确定，而政府与这些大型企业（包括金融机构）之间那种“剪不断、理还乱”的关系，进一步加剧了合理收费的困难。

其次，许多类别的财政风险评估，在技术上仍然存在困难。不过，利用相对简单的技术计算预期损失。例如政府几年内出具了大量同一类担保并记录了有关的违约信息，按照汽车保险费的计算方法，担保的预期代价就能被准确估计出来；在其他情况下，建立经济模型或者根据不同情况做多方案模拟的方法。也具有较高的可行性；在过去25年中发展起来的金融衍生工具的定价技术，也能用来测定担保和其他或有财政义务的价值，进而计算出政府的预期损失和需要收取的相应费用。与拒绝对蒙受损失者进行赔偿一样，要求受益者支付担保费用，也是一种基于市场的解决（风险控制）办法，这种做法一般在私营保险业相对完善的发达国家中得到采用，但它对于发展中国家或转轨国家也是有效的，如果这些国家不想采取妨碍私营保险发展的政策的话。

从中国目前的情况看，控制财政风险最重要的措施之一是在年度预算中建立或有储备。目前的政府预算（和财务报告）没有针对或有财政风险的任何控制措施，只是当或有风险转化为实际损失而加清政府财政后，才安排收支会冲销损失。这样做是非常危险的，因为“临时抱佛脚”的办法没有设置预先的防范机制，当招致大量损失的特定事项发生后，不仅风险控制为时已晚，而且政府财政将承受巨大冲击而变得脆弱不堪，甚至触发严重的财政危机。在政府预算中预先建立了或有储备，情况就会好得多，对那些在缺乏可预见性环境下进行运作的地方财政来讲，建立或有储备对防范财政风险尤其重要。一般地讲，这些储备应区分为“技术储备”和“政策储备”两大类，前者针对由经济参数（如通货膨胀率）和现有项目（已在预算中安排但其成本可能出现难以逆料的变化）引起的财政风险，后者针对由新的政策（或承诺）引发但又未在预算中加以确认的财政义务。