出口退税政策影响地方外贸

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[摘要]出口退税是各国鼓励外贸出口的一项共同措施，目前被世界许多国家和地区广为采用。我国自1985年开始实施出口退税政策。自2004年1月1日起，进行了新一轮的出口退税政策改革。新的出口退税政策明确提出了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同承担，推动改革，促进发展”的原则。新的出口退税政策实施4年多以来，国家对其进行了多次调整。文章采用调查研究和数据统计分析的方法，实证性地分析了出口退税新政策调整后对盐城经济带来的影响。[关键词]出口退税；政策调整；地方外贸出口退税是一个国家或地区对已报送离境的出口货物，由税务机关将其在出口前的生产和流通等各环节已经缴纳的国内增值税或消费税等间接税税款退还给出口企业的一项税收制度。我国自1985年开始实施出口退税政策，近几年进行过三次重大调整。出口退税政策是一柄双刃剑。一方面，新出口退税政策加快了退税速度和企业资金的周转速度，有利于优化出口产品结构和加快我国产业升级的步伐，有利于提升我国出口产品的核心竞争力，有利于缓解国家财政赤字的压力。另一方面，新出口退税政策也带来了一些新的问题。(1)企业出口成本提高，获利空间减少，影响了企业出口的积极性；(2)出口退税负担机制的改革，对各级地方政府的财政收入有一定的影响，将有可能产生新的地方保护主义；(3)鼓励出口贸易方式从一般贸易向加工贸易的转变，不利于我国整个出口贸易结构的调整。文章在分析出口退税政策调整的宏观影响的基础上，实证性地分析了出口退税新政策实施后对地方经济带来的影响。一、我国出口退税政策调整的原因我国1994年实行新税制后，出口退税问题突出，成为税务、外贸等部门和企业关注的热点。出现这样的局面背后有我国出口退税机制本身存在的深层次的原因，具体表现为以下几个方面：(一)出口退税的负担机制不合理出口退税是指将出口的货物在国内生产和交易中所缴纳的流转税退还给出口企业，主要包括增值税和消费税。其中增值税是中央和地方共享的税种，它由国税局征收，而对于上缴中央国库的增值税，中央要对地方进行返还。1994年税制改革之后，在增值税的征收环节，是中央财政与地方财政按照75％：25％的大致比例进行分成。在出口环节，却是中央财政负担了全部退税，地方政府不承担任何退税责任。中央与地方的利益分享与责任分担既不对称又不合理。(二)出口退税政策缺乏整体性和一致性。导致因原材料来源地不同而税负不同无论从理论上还是在实践中，在同一政策体系下，出口货物的原材料来源地不同，应该不会导致税负不同。然而出口退税制度却未能做到这一点，如进料加工出口退税享受的不合理优惠，在降低税率后，实行“先征后退”的进料加工征税时按17％抵扣，而退税时按9％扣除，使企业无形中得到了优惠。如果使用国内原材料则没有这部分优惠。原材料来源地不同导致税负不同的后果是，因进料加工复出口业务的退税比较优惠，对进口料件的全额保税使出口企业在考虑使用原材料时，会首先选用进口料件。这对我国经济的长远发展是不利的，一是损失了外汇，二是从客观上限制了国内原材料市场的发展。(三)退税率的不合理性我国对出口商品确定了“征多少退多少，不征不退，彻底退税”的基本原则，但这一原则在具体实施中并未得到完全贯彻。1994年新税制改革时，曾经实行17％的退税率，但后来由于骗税猖獗及国家财力有限而将退税率两次下调(退税率为3％、6％和9％)。尽管政府在1998年和1999年为刺激经济增长又将退税率上调，但大部分出口商品的退税率尚未达到17％的法定退税率。征退税率不一致，将使我国出口货物含税进入国际市场，在难以通过提高价格的方式来消化含税量的情况下，其结果将是降低我国产品的国际竞争力。(四)在国内收购环节，出口货物的税款流失严重出口退税率的下调，改变了对出口货物按法定税率计算退税的办法。外贸企业征退税的差额进入成本，由企业负担。出口货物专用发票的恢复使用，要求外贸企业申报出口退税时必须附送出口货物专用税票。这样，供货企业销售给外贸企业用于出口的货物要开具专用税票，并按规定的征收率计算税款，缴纳入库。据测算，一般企业的实际税负均低于专用税票的预征税负。因此，一些外贸企业在收购出口货物时，串通供货企业销售时不开具专用发票和专用税票，不预缴税款。外贸企业放弃出口退税，而从供货企业偷逃的税款中得到补偿。(五)自营出口不进行正常申报，偷逃国家税收现象严重现行的“免抵退”税政策，容易造成出口企业偷漏税。首先是造成企业漏税。我国现行的城建税、教育费附加是附加税，“免抵退”税办法对出口货物进项税实行抵减内销产品应纳税额，从而减少了企业被抵扣的这部分增值税附征的城建税和教育费附加，形成漏税。其次是造成企业偷税。由于我国大部分出口商品的现行退税率都低于征税率，征退税间的税率差按规定进入成本，“免抵退”税办法对出口货物的审批，实质上成了对出口货物征退税间的差额作进项转出的审批，从而增加了企业应缴税金，导致少数企业不愿主动申报、缓报甚至隐蔽申报，不做征退差的增值税进项转出，进而造成偷税。由此，由于我国出口退税结构不适应产业结构调整优化的要求，出口退税数额超出了中央财政承受的能力，出口退税的负担机制不利于出口贸易的科学、规范管理，出口增长越快，中央财政负担越重。必须从政策调整人手，实施出口退税的新政策。二、我国出口退税政策调整的内容(一)2004年出口退税政策的重大结构性调整我国出口退税政策的调整，是在经济全球化和国内产业结构调整步伐加快的背景下作出的，目的在于保护国内的资源，鼓励高附加值的资本技术密集型产品出口，将国内的产业结构调整置于国际资源的配置环境中。为进一步促进外贸体制改革，保持外贸和经济持续健康发展，国务院于2003年10月13日关于改革现行出口退税政策的决定，对现行出口退税政策进行改革。此次出口退税政策改革的基本原则是：“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展。”改革的主要内容是：1对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率。对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。调整后的出口退税率为17％、13％、11％、8％、5％五档，自2004年1月1日起实行。按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3个百分点左右。2加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税。3建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。具体办法是：从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75％：25％的比例分别负担。4结合出口退税机制改革推进外贸体制改革。主要是通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口和外贸出口制，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力。同时，结合出口退税率的调整，进一步优化出口产品结构，提高出口整体效益。5累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起开始采取全额贴息等办法予以解决。(二)2005年出口退税政策调整自2004年起出口退税政策调整一年多，进展总体顺利，基本实现了预期目标，全部还清了历年累计拖欠的出口退税款，建立了中央与地方共同负担出口退税的机制，调动了企业出口积极性，优化了出口商品结构，促进了外贸出口快速增长。但是，新机制在运行中也出现了一些新情况和新问题，主要是地区负担不均衡，部分地区负担较重，个别地方甚至限制外购产品出口、限制引进出口型外资项目等。为此，国务院决定，在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下完善现有机制，并自2005年1月1日起执行。1调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5％：7.5％的比例共同负担。2规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况，自行制定省以下出口退税分担办法，但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业；不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题，由省级财政统筹解决。3改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。(三)2006年出口退税政策调整为了进一步优化产业结构，促进外贸增长方式转变，推动进出口贸易均衡发展，财政部、发展改革委员会、商务部、海关总署、国家税务总局于2006年9月15日起调整部分出口商品的出口退税率，同时增补加工贸易禁止类商品目录，属结构性调整。我国取消部分出口商品的出口退税政策，涉及商品包括进出口税则第253章除盐、水泥以外的所有非金属类矿产品。此外，部分商品的出口退税率降低。此次调整提高部分商品的出口退税率，包括将重大技术装备、部分IT产品和生物医药产品以及部分国家产业政策鼓励出口的高科技产品等商品的出口退税率由13％提高到17％；将部分以农产品为原料的加工品的出口退税率由5％或11％提高到13％。同时明确，将以前已经取消出口退税以及这次取消出口退税的商品列入加工贸易禁止类目录。对列入加工贸易禁止类目录的商品进口一律征收进口关税和进口环节税。(四)2007年出口退税调整为进一步控制外贸出口的过快增长，缓解我国外贸顺差过大带来的突出矛盾，优化出口商品结构，抑制“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，促进外贸增长方式的转变和进出口贸易的平衡，减少贸易摩擦，促进经济发展方式转变和经济社会可持续发展，自2007年7月1日起，调整部分商品的出口退税税率。这次政策调整共涉及2831项商品，约占海关税则中全部商品总数的37％。(五)2008年出口退税微调自2008年8月1日起，将部分纺织品、服装的出口退税率由11％提高到13％；将部分竹制品的出口退税率提高到11％。取消红松子仁、部分农药产品、部分有机胂产品、紫杉醇及其制品、松香、白银、零号锌、部分涂料产品、部分电池产品、碳素阳极的出口退税。对涉及取消出口退税的商品，凡企业在2008年8月1日之前已经签定出口合同且价格不能更改的，出口企业可在2008年8月15日之前持合同文本到当地主管出口退税的税务机关登记备案。经备案的出口合同，凡在2009年1月1日之前报关出口的，准予按调整前的退税率执行。逾期未能备案的以及2008年12月31日以后报关出口的，一律按调整后的出口退税率执行。经过2004年重大调整和近几年的微调后，出口退税率结构由原17％、13％、11％、8％和5％五档调整为17％、13％、11％、9％和5％五档。在新的出口退税政策下，我国出口商品退税率的结构发生了很大的变化，也体现了国家欲通过退税率来调整出口商品结构的意图。三、出口退税政策调整对地方外贸出口影响的实证性分析——以盐城市为个案到目前为止，出口退税新政策已运行4年多。其间地方和基层出现的种种问题，使得新政策的漏洞和不足毕现。现在，东南沿海越是经济发达的地区，越是外贸出口增长快的地区，出口退税给地方财政尤其是市县一级的财政所带来的压力就越大。(一)出口退税政策调整对盐城市外贸出口的影响根据海关统计，2008年1-6月份，盐城市累计出口96576万美元，比上年同期增长59.55％，高于江苏省24.3％的增幅。从上半年看，出口退税率下调并未带来预想中的抑制出口的影响。究其原因，一方面是受世界经济增长势头强劲，世界经济贸易总体进一步好转的带动；另一方面，随着出口退税的进度加快，极大缓解了企业资金紧张问题，从而减轻了企业的负担，更加有利于企业开展进出口贸易经营活动，为盐城市出口取得较大幅度的增长发挥了重要作用。在过去长期欠退税的情况下，企业的成本很高。因为资金不足，企业往往要向银行贷款，并承担5％的年利息。如今退税率下调4个百分点，可能会高于银行5％的利息，但是影响却不像想象中大，企业尚可承受。而且，由于退税拖欠时间过长，有的企业早已不再指望，出口定价时也没有考虑退税因素，所以当时有的价格甚至还会高于下调4个百分点之后的价格。因此，对企业来说，尽管需承担下调4个百分点的成本，但是由于清还欠退税到位，使得企业资本成本大幅下降，不用再向银行贷款。资金的充足与退税率下调的负面作用相互抵消，企业能够进一步扩大出口能力，增加了出口竞争力。其中，由于新的出口退税机制改革带来的足额、及时退税，缓解了企业的资金压力，对企业的出口起到了积极的促进作用。总体上看，截至目前，新的出口退税政策并未对盐城市外贸出口的增长之势产生大的不利的影响，但是，一项政策的影响并非立竿见影，因此，此次出口退税率的进一步调整对外贸出口的影响要到2008年底才能完全地显现出来。(二)出口退税政策调整对盐城市外贸出口结构的影响一方面由于出口商品退税率普遍下调，外贸行业的出口成本将会明显上升，行业整体效益和大多数企业效益将会下滑，但是出口退税政策的调整将有利于优势企业做强做大。新政策加快解决历史欠税问题，并同时增开中央和地方两条新的退税渠道，从机制上避免了新欠税问题的产生。这有助于规模大、营利能力强的外贸优势企业的发展，并使其在同业兼并中迅速壮大。不同商品出口退税率下调幅度的差异，使得经营不同出口商品的外贸企业具有不同的感受。服装、棉纺织品、玻璃制品和部分机电产品、塑料、橡胶由于出口退税率连年下调幅度大，以此为主营出口业务的进出口企业所受影响相对较大；钢材及其制品、鞋帽、箱包、羽毛制品、部分化学品、皮革制品等出口商品退税率下调2个百分点，以这些商品出口为主营业务的公司经营业绩也将受到一定程度的影响。出口退税率与一般贸易出口成本呈负相关效应。退税率的调整对出口增长的影响非常直接。根据有关机构计算，出口退税率每下调1个百分点，就相当于一般贸易出口成本增加约1个百分点。若下调4个百分点的话，将使得一般贸易出口成本增加约4％，对出口造成较大的负面影响。从理论上看，此次调整增加了企业的出口成本，提高产品价格，无疑会削弱产品在国际市场上的竞争力，由此产生的部分企业转产或倒闭以及下岗失业等问题，将在所难免。另一个方面出口退税政策的调整也能促使出口型企业和外向型经济居主导地位的一些地区调整产业结构，特别是产品的市场结构，以提高自身的出口竞争力。(三)出口退税率调整对盐城市外贸出口方式的影响目前地方对外贸易方式分为一般贸易和加工贸易两种。加工贸易又可分为进料加工和来料加工。出口退税率的调整主要是影响一般贸易和进料加工贸易。2003年10月出口退税改革方案出台，从2004年初开始下调综合出口退税率。因此，企业在2003年底加快了出口进度，一般贸易和进料加工贸易出口均呈现出强劲的上升趋势，同期分别增长26.6％和50.9％；2004年在新出口退税政策下，一般贸易出口压力加大，发展态势受到一定的阻碍，以一般贸易方式出口的增幅不大，以进料加工贸易方式出口的增幅回落了32.2个百分点，以来料加工贸易方式出口的增幅很大。2006年退税率进一步下调，一般贸易方式出口回落22.6个百分点，以进料加工贸易方式出口增幅基本持平，以来料加工贸易方式出口增幅迅猛(表1)。因此新的出口退税政策实施后，虽然盐城地方外贸总体上呈上升态势，但也出现了一些不良效应，如一般贸易出口增速回落，比重下降。这可能对地方外贸的发展进程产生某些不利影响，比如贸易顺差的减少，对国内原材料消费的冲击等。经分析表1表明：短期内，贸易方式结构对于新政策的反应比较慢，异常性表现并不太明显。可见虽然一些企业把生产型改为来料加工型，使一般贸易出口份额下滑，但新退税政策所带来的冲击并不是很大。一方面，这是因为出口贸易方式结构的变化是内外部环境变化的综合反映，是各种因素共同作用的结果；另一方面，结构效应往往表现得比总量效应滞后。因此，其滞后影响不容忽视，还需继续关注一般贸易出口与进料加工贸易出口所占比重的变化态势。由此可见，在总量上，政策公布后一般贸易出口与进料加工贸易出口均出现了异常增长的现象，而在新政策实施后，速度明显下降，但降势已趋缓，短期内的平均影响并不很显著。新出口退税政策并未对我国外贸出口工作产生太大影响，与当前世界经济增长有力回升、欠退税问题的有效解决等是密切相关的。因此，对贸易方式的冲击是有限的，但随着新政的进一步实施，还需继续关注其表现的力度和效果。