公共财政体系构建

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一、正确把握财政基本理论问题

（一）从财政本质层次把握财政基本理论

1．对国家本质的再思考

经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。

在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给主权者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当·斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以马克思主义为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。

2．对财政本质的再思考

财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。

西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。

3．讨论财政本质的理论与现实意义

从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。

（二）从财政职能层次把握财政基本理论

1、财政职能的理论界定

⑴计划经济条件下的财政职能

在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。

⑵西方市场经济条件下的财政职能

西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。

⑶社会主义市场经济条件下的财政职能

把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。因此，在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系，美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克思·韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。

2、财政职能的实践特色

财政职能是指财政这种分配范畴本身所具有的对社会产品进行分配的内在职责和功能，是财政本身客观存在的属性。讲社会主义市场经济条件下的财政职能，是财政职能的理论特殊，从理论特殊到实践特殊，结合财政职能的具体发挥和运用，则应总结出财政职能所具有的实践特色，也就是要明确由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能体现。

对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，民族振兴的主题已明确的规定为实现两个转变，即经济体制由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由明显带有落后农业国特征的粗放型向与发达工业化水平相一致的集约型转变。因此，财政除了要完成维持国家机器运转与提供公共产品或劳务的基本责任，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。具体表现为以下实践特色：

⑴充分发挥我国财政特有的国有资产经营管理职能，以维护社会主义初级阶段的经济基础。十五大指出，公有制的主体地位更主要体现在控制力上，特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此，在大力支持多种所有制形式共同发展的同时，必须重视国有经济运作机制的优化和效率的提高，要明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制，这也是特定历史条件赋予财政职能的首要实践特色。

⑵控制调节投资规模，实施有效的产业政策，以追求经济结构的合理化。一方面要认识到我国的市场仍不够完善和成熟，“市场失灵”的领域还很多，因此政府应当注重政策性的重点扶持和财力资助，并直接实施部分基础设施、高科技产业的建设，另一方面也要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设，由此来看，财政通过自身的体制改革来理顺各级政府对产业发展的作用关系，从而真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的又一重要实践特色。

⑶实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出市场经济中经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国的经济背景，采取一系列积极性或平衡性财政政策，是买方市场下财政职能的实现所面临的新课题。

⑷努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，也是财政职能边界在实践中所必需的扩大和深化。

（三）从财政运行层次把握财政基本理论

1、财政运行受财政本质的制约与财政职能的作用

所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、分税制、财政政策等财政运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。财政运行实际上是财政本质和财政职能直接或间接对政府具体财政活动所做出的外延界定，首先，国家分配的财政本质从性质上决定了我国的财政运行必须以政府为主体，这就要求为了强化政府的财政主体能力，必须进行包括分税制在内的一系列财政管理体制改革。同时，由于我国的国家利益与人民利益是一致的，强调国家分配的财政本质也就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征。其次，从体系建设上，财政职能的一般决定了财政运行机制的主要框架，而财政职能在我国的实践特色则进一步构划出财政运行的有效作用边界。因此，沿着财政本质财政职能财政运行这条主线，财政分配关系的内在逻辑逐步展开，并最终体现到建设有中国特色的社会主义市场经济的实践中，对新时期财政体系的构建确立了基本规定性。

2、财政运行的其他制约因素

财政本质与职能属于财政运行的内在制约因素，而财政运行作为体现政府与市场相互作用的一套机制，必然也会受到众多外在因素的制约。首先，我国目前的经济社会背景决定了哪些是财政运行的重点环节。我国目前正处在从粗放型到集约型经济增长的重要阶段，开始出现经济周期、买方市场、就业不足等一系列新的经济现象，这样，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段的内在作用机制，使政府财力能够流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。其次，政府地位的转变决定了财政运行的重要地位。建设社会主义市场经济就是要打破原有计划经济条件下政府包揽一切的局面，政府的职能将主要定位于弥补市场失灵与增进市场效率。因此，作为政府实施经济职能的体现机制，财政运行也必须重新加以定位，既要把涵盖的范围从某些竞争性领域退出，又要采取强化自身效率的措施，如进行费改税以增强政府的收入吸取能力。另外，市场应作为资源配置主体的地位确定，决定了财政运行必须能够产生出有效的“公共产品或劳务”，即符合中国特色市场经济的公共产品或劳务，如利用财政手段间接优化中小企业和民营企业的融资环境，可以培植合格的市场个体，有利于体制转轨，因此就是有效的“公共劳务”。

3、对财政运行“公共性”的认识与比较

在市场经济条件下，政府的地位决定了财政运行要涉及消费、生产和分配三个方面，而其“公共性”则体现为：①对消费品的公共提供，即政府向消费者免费提供产品和服务；②公共生产，即以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政事业单位和企业；③收入再分配，这既可通过公共提供和公共生产来完成，又可以由政府强制地进行收入转移。作为与市场经济相适应的财政运行机制，其“公共性”是市场经济赋予的基本性质。而我国当前的财政运行由于同社会主义市场经济相联系，所以其“公共性”也具有了特有的内涵。

就西方财政运行来看，一方面市场经济决定了它具有一般意义上的“公共性”，即必须为市场提供公共产品或劳务，另一方面私人资本的剥削性又决定了西方财政运行必须同资本主义制度相一致，这是其“公共性”的特殊，最终，其财政运行所体现的就是资本主义的“公共性”。而就我国来说，一方面建设社会主义市场经济决定了财政运行的“公共性”具有一般市场经济下的特征，即为多种所有制形式提供“一视同仁”的服务，另一方面公有制为主体确定了我国市场经济的社会主义性质，这样，从总体上讲，以整个市场为服务对象的财政运行便具有了社会主义的“公共性”，二者相结合，便形成了我国财政具有中国特色的“公共性”内涵。因此，不断强化我国财政有中国特色的“公共性”，将成为从财政理论到实践，从财政运行进而讨论中国财政体系构建的关键联系环节。

（四）“中国特色公共财政”的提出

中国特色公共财政

财政职能一般

“公共性”一般

财政职能

财政运行

财政本质

财政职能特殊

“公共性”特殊

建设有中国特色的社会主义市场经济

图一

九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。我国所要构建的公共财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及我国国情和财力水平相适应的原则。因此，我们提出把中国公共财政体系构建为“有中国特色的公共财政，即：为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并籍以改善初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。

从图一可见，从财政本质财政职能财政运行的分析确定了“中国特色公共财政”的理论基础，而贯穿于其间的“建设有中国特色的社会主义市场经济”的根本历史命题则确立了“中国特色公共财政”的实践意义，从而最终实现了理论与实践的统一。

二、从财政本质的角度看中国财政体系的构建

（一）财政本质与公共财政体系的内在逻辑

对于作为财政学体系的基石的财政本质加以研究，有助于认识一系列具有重大现实意义的问题，如财政管理的方针政策、我国财政应实施的宏观调控及体制转轨变革等。在此基础上，国家分配的财政本质也规定了建设“中国特色公共财政”的基本原则和思路。首先，公共财政体系的构建必须紧紧围绕财政是以国家为主体的分配关系这一经济实质。事实上，体制转轨只是使我国的经济运行模式和政府的经济职能发生变化，而没有改变我国的经济制度和生产方式，因此并未动摇财政与国家的本质联系。其次，我国当前市场秩序还不规范，仍处于较低层次的市场经济，市场失灵领域还比较多，在公共财政体系的构建中，国家干预的机制是不可缺少的，这离不开财政的宏观调控。当前提出的“振兴财政”，也就是强调以国家为主体的财政分配的权威。由此看来，科学的财政本质观已成为构建中国特色公共财政的理论与实践的起点。同样，构建公共财政体系也要求财政本质的现象化存在采取更合理的模式，即购建中国特色公共财政，这样，二者都为自己的存在和发展创造了前提。

（二）以国家为主体，把不同利益主体的分配关系结合起来

在中国特色公共财政体系的构建中，国家必须注重为社会的不同利益主体提供一视同仁的服务，从而把其分配关系有机的结合起来，这是处理好政府与市场关系的一个重要原则。一方面，在市场经济条件下，市场交换的各方地位相互平等，任何一方都无权和无力强制对方按自己的意愿行事，必须由政府来为市场的公平竞争提供同一的规则，尤其是在我们这样低层次的市场经济环境中，坚持以国家为主体进行“公共产品”分配是十分必要的。另一方面，不同利益主体包括社会的各阶层、各集团和各种经济成分，理顺这些利益主体之间的分配关系是国家财政义不容辞的责任。财政分配作为社会生产方式中广义生产关系的内在构成环节之一­分配关系的一个组成部分，应当服务于市场化的总目标。具体到实践中，公共支出必须着眼于所有的市场主体，公共收入吸取要一视同仁地对待各种市场主体，同时财政也要支持政府为市场的公平分配秩序建立相应的法制制度。当然，这里讨论的是构建公共财政体系的基本原则，并不否定政府在经济发展中进行的某些政策倾斜，以及支持国有经济的主体地位，因为我国毕竟是社会主义国家，社会总体利益从根本上来说是一致的。

（三）以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来

党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。这既强调了坚持按劳分配这一社会主义的根本特征，又提出了必须接纳适应社会主义初级阶段的多种分配形式，如按资本、土地和企业家才能分配，这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。一方面，政府要继续贯彻以按劳分配为主的方针，防止严重的两极分化。这就要求采取有效的财政政策手段，如税收、社会保障和转移支付，来对社会产品的分配加以调节；另一方面，政府要鼓励各种分配方式的运用和完善，这也要求财政致力于理顺按生产要素分配的机制，如建立对国有企业领导者的合理的经济激励机制，对资本密集型产业和私人的资本性收入给与适当的税收优惠、提高农民收入等。总之，社会分配机制的优化，正是中国特色公共财政体系的重要建设目标和存在基础。

（四）以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来

构建中国特色公共财政体系，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。首先，财政规模的合理化是与“振兴财政”的目标紧密结合在一起的。事实上，我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地区政府基本运作的维持也发生困难。19世纪的德国经济学家瓦格纳曾正确分析预测了在一国经济腾飞的初期，公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。但改革开放以来，我国的财政收支规模却曾长期处于下降趋势，直到近年才有所好转。优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与；二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。对于效益的问题，实质上是对财政支出的效果进行监督、评价的问题。长期以来，财政理论界和财政部门往往只把财政局限在分配领域，而事实上财政资金分配后的使用情况也直接关系到财政活动整体效益，体现出政府的效率，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。

三、从财政职能的角度看中国公共财政体系的构建

（一）财政职能的现状分析

⒈具有长期合理性的财政职能

第一，国有资产管理职能有其长期存在的必然性。我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家（政府）作为分配主体拥有两种身份政权行使者和全民所有制生产资料所有者；两种职能社会管理职能和经济职能。因此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。

第二，进一步增加有效“公共产品”的提供。目前最基本的社会公共产品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。虽然这些职能的弱化有复杂的原因，但也说明财政必须通过必要的投资来满足起码的公共需要。作为公共财政的基本职能，其完善需要长期而艰巨的努力。

第三，规范市场，消除市场行为的外部不经济影响。从我国的市场发育来看，许多市场还不成形，有的市场虽已建立，但管理规范远远不够。大量的垄断、欺诈行为与市场价格的混乱都有待政府来处理。外部不经济造成的污染、生态问题也贻害无穷。这些政府职能的补位都需要财政来完成。

第四，社会收入分配与社会保障体系的完善。众多市场漏洞产生大批不合理的高收入者，而行业或企业间的职工收入水平的不平衡也不利于社会稳定。失业和离退休人员的大量出现也成为体制转轨承受的一项重大成本。在此，财政不断强化这些方面的调节和分配机制，是适应我国将长期处于社会主义初级阶段、又需要尽快确立市场经济体制这又一事实的。

⒉具有短期合理性的财政职能

第一，关于政府仍作为市场投资主体问题。首先，地方政府过多介入行业投资方向，进一步加重了重复建设和产业结构的不合理。同时，政府充当市场投资主体，既对私人投资产生挤出效应，又不利于市场主体的自我完善。但从目前我国正处于特定的体制转轨和市场转型的背景来看，政府的这些职能又具有一定合理性。而随改革的不断深入与经济形势的好转，这些职能的主动削弱甚至取消也是必然的。

第二，关于积极财政政策的问题。我国目前需求不足的现实，要求政府实施积极财政政策以刺激经济。但积极财政政策也同时会带来众多负面影响，如赤字和债务的剧增，因此不应当也不可能把积极财政政策作为财政的一项长期职能来加以实施，应当在承认其短期合理性的同时，注重在财政职能的现实需求与长远需求之间需求相对平衡。

⒊非合理性的财政职能

第一，收费项目众多，摊派严重，可以说是政府目前最应改变的职能。这虽然不仅是财政自身的问题，但由财政主导的费税改革将在很大程度上有利于改变这一局面。事实上，收费的随意性比较强，标准混乱，已经为大量的非生产性“寻租”现象开了方便之门。对此，国家财政不仅要实现不合理职能的“退出”，而且要实现费税改革的成功，尽量使公共物品或劳务的供给量可以达到具有效率的最佳水平。

第二，对民营企业、中小企业的支持仍显不足。财政职能的非合理性不仅在于某些现有职能的不合理，而且包括政府应有经济职能的缺位。从这个意义上说，政府采取包括财政、货币政策在内的众多经济手段，不断优化民营企业、中小企业的生存发展环境，才能使市场充满活力，对民间部门建立直接或间接的支持机制对国家财政来说是十分必要的。

（二）公共财政职能构建的思考

在就财政职能的一般和特殊进行了总体分析后，我们必须针对公共财政职能的构建进行更深层次的思考。首先，人们传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的替代机制，当出现所谓政府失效时，就可能采用政府干预。对此，西方经济学中的新古典学派与凯恩斯主义并无根本差异。然而，由于政府的“协调失灵”可能比“市场失灵”问题更具根本性，因此应当在思路上确立为：政府的作用在于补充培育民间部门的协调秩序，而不是完全替代民间部门。具体到我国的市场化实践中，就要一方面由政府为民营主体发展提供良好的激励机制，以促进社会生产能力的提高和经济繁荣。同时，在民间部门尚未充分发展的情况下，政府退出众多领域的调节也是不现实的。因此，在对公共财政的职能进行完善时，财政手段必须用来增加民间部门的经济协调能力，事实上，政府增加公共产品或劳务的提供，以及为创造一个有利的市场环境而进行的干预，将能够促既民间部门协调能力的强化。此外，在实现公共财政职能时，应当尽量消除机制不合理所造成的非正常寻租行为，而努力为市场主体提供“相机性租金”，即租金的实现视业绩而定（青木昌彦等，1998），例如我国的出口退税政策，以及对高新技术产业的税收优惠。总之，体制改革的深化将扩大我国的公共领域，而这一领域的边界将取决于政府同民营部门在市场上进行博奕的结果，因此，完善公共财政职能的根本思路就是应有利于政府利用有效的经济手段来增进市场效率，最终建立以制度和事先的规则作为经济活动基础的资源配置机制。

由图二可以看出，我国目前正处于趋向瓦尔拉一般均衡市场的转轨过程中，此间由政府和市场进行完全替代的调控都应占比较小的比例，经济调控和引导的重点应放在由政府为增进市场自身协调能力而进行的调控上。事实上，转轨时期政府与市场在资源配置中的作用是相辅相成的。图中浅色阴影部分就代表了政府进行市场增进的领域，其中产权的明晰、金融结构的深化与有效公共产品的提供是经济协调活动的主要内容，其中政府对公共产品和具有广泛外部性的商品进行供给或干预，通常能够促进民间部门在各个领域的自我协调能力。

计划经济转轨经济（政府增进市场效率）准瓦尔拉市场

完全由市场进行资源配置

产权安排

金融深化

提供公共产品

（产生相机性租金）

经济调节基

本通过价格

机制进行

完全由政府政府增进市场自身

调控经济弥补失灵的能力

图二

四、从财政运行的角度看中国公共财政体系的构建

（一）公共财政是转轨时期财政运行模式的合理选择

在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进，政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象，一方面财政仍在为许多不合理项目注入资金，另一方面却到处有对财政投入不足的抱怨。从表面上看，这些现象是由财政自身的困难引起的，然而问题的关键，却应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。事实上，综观世界上实行市场经济制度的国家，财政职能虽然形式多样，但侧重点都是如何纠正和克服“市场失灵”现象为衡量标准，市场可以解决好的问题，财政就不介入，市场无法解决或解决不好问题，财政才必须涉足。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”作为一整套关于现实财政的假设，很好的解释了转轨经济中的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。当然，正如前面所论述，中国仍然是一个社会主义国家，国家最重要的任务就是通过创造财富来实现其职能，使人民的物质和精神生活得到满足，所以从总体上要把实现国家的经济职能提高到重要的地位。这样，社会主义市场经济中的财政内涵既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有经济的管理，由此决定了转轨时期我国必须建立中国特色的公共财政模式。此外，转轨经济国家面临制度变革与经济增长的双重目标，因此政府的定位不能立足于同市场进行完全的职能替换，即政府不能简单的致力于弥补“市场失灵”，而应增进市场自我调节的能力，这一事实赋予了公共财政体系的“中国特色”以另一方面的重要内容。

（二）构建“中国特色公共财政”的现实选择

⒈制度优化与政策选择的基点——财政的可持续性

在进行中国特色公共财政的具体制度构建时，必须注重实现财政的可持续性，既使财政运行尽可能的满足以国家为主体、为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。事实上，对于实现财政运行可持续性的基本内涵，可从三个方面理解：一是财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。（郭代模、杨涛，1999）政府在进行制度建设和实施财政政策时始终坚持这一原则，才能使中国特色公共财政不断实现自身的完善。

⒉财政支出方面的制度完善与创新

我国长期以来对财政支出效应的研究不够重视，投入——产出或成本——效益分析也鲜为人见。反映在实践工作中，则是没有建立对财政支出的经济社会效应进行综合评价的一套有效机制。因此，切实加强对财政支出、财政约束、成本——效益分析的相关研究，不仅是重要的理论课题，也是解决我国当前财政困难、促进财政可持续发展的必须。具体来看，一是要在明确财政职能的基础上，重新界定财政支出的项目，把支出的重点放到社会亟需的公共产品或劳务上；二是要大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；三是对财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化；四是支出的选择要尽量避免挤出效应，防止“挤出”民营部门的有效需求，而应注重以财政投入引入民营部门的追加投资。

⒊财政收入方面的制度完善与创新

完善财政收入制度的首要问题是促进税制改革及结构的优化，逐步完善针对生产要素征收的税种、税目，用税收杠杆推进技术进步，走资源节约使用、要素优化组合的路子，也要改进针对企业和个人所得征税的税种、税目，借以调节非公有制经济税负偏低、个人收入过分悬殊和某些分配不公的问题，如内外资企业所得税的统一，以及包括遗产税、赠与税、证券交易税等新税种的出台。其次，要规范政府收入机制，继续推行费税改革，取消一切不合理的收费，对预算外资金大力整顿和加强管理，促进财政收入的规范化、法制化。此外，任何良好的税制都要依靠征收管理来体现，再严密周全的税制如疏于管理也必将流于形式。因此，加强税务稽查、推行税务，以强化税收征管，也是公共财政体系构建的重要内容。最后，对于国债的问题，既要看到其可作为政府实施积极财政政策的重要资金来源之一，又要看到在我国目前特定的国债运行机制下，过高的中央债务依存度已经蕴含了极大的风险。降低这一风险的根本思路在于继续推进财税体制改革，同时进一步优化国债管理和运用的相关制度，如坚决杜绝国债资金被用于非生产性项目，以及对国债的发行和还本交息方式进行合理的改革，此间适当借鉴西方国家的国债管理经验也是很有必要的。

⒋财政管理体制方面的制度完善与创新

1999年的分税制改革在我国初步建立起分税制财政管理体制的基本框架，但这次改革也表现出不彻底性，可以说是一个利益矛盾冲突的妥协方案。财政管理体制体现了国家财政运行的组织背景，牵涉到的主要是中央政府和地方政府之间的博弈，尤其是中央和地方的财政集权和分权问题。事实上，只有在实践中进行不断的制度创新，才有可能在体制安排上找到集权和分权之间的最佳均衡点。具体来说要进一步处理好各级政府间的事权划分、税种划分，针对各个地区财力不同的情况，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。

五、结语

（一）理论的重新诠释：坚持社会主义的财政本质论

“国家分配论”的财政本质观，是我国长期财政理论和实践工作的总结，是以马克思主义基本原理为指南，结合古今中外的实证材料和我国财政工作的实践，逐步形成的一种较为完整的财政学基础理论体系。对此，我们一方面要坚持马克思主义国家观、所有制与社会再生产理论，肯定财政与国家的本质联系；另一方面要在继承和发展中进一步丰富“国家分配论”，注重借鉴西方市场经济国家的财政学理论，根据我国转轨经济的现实，不断完善“国家分配论”的一些基本表述，以增进其科学性，防止各种失之偏颇的倾向。总之，使得财政基本理论能够适应建设有中国特色社会主义市场经济的需要，最终形成合理的财政运行模式，才是对社会主义财政本质论的正确诠释。

（二）尊重实践合理性：选择现实合理的财政运行模式论

市场经济体制否定了我国传统的“大一统”财政模式，要求政企分开、政资分开。因此，我们在以国家为主体的前提下，提出发展有中国特色的公共财政运行模式，根据政府不同的活动范围，确定出该运行模式的“两个要素，一个原则”：两个要素即一要提供符合公共财政一般的公共产品或劳务，二要继续优化政府的国有资产管理机制，一个原则即坚持财政代表国家以增进市场自我调节能力的原则。坚持这一中国特色公共财政模式，既有利于防止国有资产流失，促进国有资产的保值增值，又有助于对公共需求的满足和公共领域的优化，是现阶段中国财政实践的必由之路。

（三）把财政本质的把握、财政职能的健全与公共财政运行模式的构建统一于中国式市场经济的发展之中。

中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的相结合也不是一个简单叠加的过程，如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家富强与民族复兴的重大历史命题。对财政本质的把握、财政职能的健全和公共财政运行模式的构建形成了转轨时期的财政理论和实践，其直接目的就是为推进国家财政的改革，而最终目的则是为中国式市场经济立宪，即从制度上明确国家与市场之间的分工与合作，也就是要明确界定国家和社会的权利边界，这对于我们这样一个长期缺乏制度约束传统的国家来说尤其重要。事实上，只有推进财政的制度变革和创新，才能最终使国家既能够通过提供稳定的秩序和产权保护推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，从而引入合理的市场经济秩序，健康地走上跨越社会主义初级阶段的改革之路，这也是中国财政理论与实践的出发点和归宿。

参考文献：

①贾康，《财政本质与财政调控》，经济科学出版社，1998年

②张馨，《公共财政论纲》，经济科学出版社，1999年

③黄仁宇，《资本主义与二十一世纪》，三联书店，1997年

④青木昌彦等主编，《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社，1998年

⑤邓子基，《坚持、发展“国家分配论”》，《财政研究》1997年第1期

⑥梁尚敏，《财政理论与创新的若干思考》，《财经问题研究》1995年第11期

⑦刘溶沧，《新时期财政理论建设需解决的若干重要问题》，《财政研究》1998年第4期

⑧黄瑞新，《财政职能的弱化及重新界定》，《湖北财政研究》1997年第7期

⑨评论员文章《转变财政职能，建立公共财政》，《中国财政》1999年第4期