公共财政体系建立

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摘要:建立公共财政体系是今后一个时期我国财政体制改革的主要目标。要借鉴西方经验,从完善税收制度、改政府革预算、加强财政资金管理、调整财政支出结构等方面入手,在我国建立起市场型公共财政体系。

关键词:公共财政;税收制度;政府预算

财政模式作为经济体制在财政方面的具体体现,是经济体制改革对财政根本要求的一种反映和作用的结果。随着市场经济基本地位的确定,要求我国的财政模式应体现出市场性,才能适应、服务于并有利于经济市场化改革的需要。西方国家的公共财政是根植于市场经济体制下,在政府财政活动中自然形成并不断发展和完善起来的。因而,在税收制度、政府预算、财政管理、财政支出结构等诸多方面积累了成功的经验。市场经济的共性决定了其对我国建立公共财政体系具有借鉴和参考价值。

一、不断完善和优化税收制度

在经济全球化规律的支配下,世界税收一体化进程明显加快。各国的税收制度不断趋同化,按照国际惯例来改革和完善税制已成为各国的共识。

(一)改革和完善增值税制度

税收政策是国际协作的重要领域,西方国家通常采用消费型和收入型增值税。1968年联邦德国以增值税取代周转税。1973年英国开征增值税,之后历经多次改革已形成了较为完善的增值税制。20世纪80年代以来,以美国为首的西方国家进行了效率优先、兼顾公平的大规模税制改革,采用较为中性的增殖税制,围绕课税水平、课税结构等方面的改革,采取了“宽税基、低税率、紧优惠、严征管”等措施,其增殖税的征收范围几乎涉及到一切商品和劳务。目前我国经济结构正处于战略性调整时期,改革和完善增值税制度,把生产型增值税转向收入型、消费型增值税,有利于新技术、新设备的采用。要允许将购进固定资产中的所含税款一次性抵扣,防止对固定资产重复征税,把企业目前承受的相对较重的投资负担降下来,提高企业更新改造和扩大投资的能力。优化增值税的征收范围,把征税范围先扩大到交通运输、建筑业等与现代增值税征收范围联系密切的应税劳务上,之后逐步取代营业税,使增值税尽可能广泛地覆盖到劳务领域。以扩税基、低税率、少优惠、强征管为目标,在提高征收管理水平的基础上,适当降低目前的名义税率,让出税负空间以后,由消费税和企业所得税来补充。

(二)完善所得税,提高所得税在税收收入中所占比重所得税具有直接调节纳税人收入的特点,在西方国家的税制结构中占主体地位。20世纪80年代美国奉行供给学派的税收政策,降低了所得税的税率,但个人收入的20%-30%仍然要用于交纳个人所得税,其所得税演变的过程,是将税基放宽、税率提高、征收面扩大、税种增加的过程。澳大利亚是实行分税制的国家,1998年澳大利亚中央税收收入中,直接税占74%,其中个人所得税占整个联邦税收收入约60%。大多数西方国家的企业所得税制都是统一的,个人所得税制均允许在总收入中扣除成本费用、生计费、个人免

税等项目。

经济全球化进程对我国税源、税种设置和结构以及税收征管将产生极大的影响,国际环境要求我国统一内外资企业所得税。为了与国际接轨,要着重加强所得税建设,建立综合和分类相结合的个人所得税制,提高所得税在全部税收收入中的比重,改变目前单纯以流转税为主体的税种结构,形成所得税和流转税双重主体的税制体系。坚持对高收入者多课税,对低收入者少课税或不课税的原则,有效地缩小收入初次分配差距。对内、外资企业实行平等的国民待遇,合并内、外资两种企业所得税,改为法人所得税或公司所得税,统—规定税前抵扣。打破现行按经济类型建立的税收优惠政策,清理、规范现行的税收优惠政策,减少具有专项审批、临时、特案、减免性质的税收优惠待遇。将普遍高于国际水平的企业所得税、个人所得税、增值税等主要税种加以调整,降低其税率水平,进一步完善所得税制。

(三)开征社会保障税

建立社会保障制度是市场经济健康运行的重要保证。社会保障税是根据受益原则征税的,是由获得某种特定收入的纳税人缴纳的用于社会保障支出的税种。在全世界170多个国家中,至少有132个国家实行社会保障税制度,其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。西方国家的社会保障税是中央税收的主要税源,例如,德国为40%左右,超过了个人所得税,成为第一大税种。20世纪80年代中期,英国的社会保险税与个人所得税的差距不断缩小,社会保险税成为英国的第二大税,仅国民保险费占财政收入的比重就达12.4%。社会保障制度属于公共产品,具有全国性、统一性、强制性特征,起着调节居民收入分配、提供社会安全的公共职能。我国社会保障要在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。通过开征社会保障税,设置养老保障税、失业保险税和医疗保障税,形成统一的社会保障税体系。

二、深化政府预算改革,强化财政宏观调控能力

政府预算是公共财政的重要组成部分,建立公共财政体系的关键是要对预算编制及政府预算执行的全过程实施一系列改革。把政府预算从经常性预算、建设性预算的二元结构改革为政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算的三元结构。政府预算制度1802年起源于英国,经过几百年的实践,政府预算制度方臻完备。其政府预算不仅要经议会批准,而且还通过公共会计、财政监督专员、财政监察总暑三个渠道来实施,并对预算的全过程监督,具有统一性、公开性、法律的权威性等特点。部门预算是不同的预算,由不同的部门编制执行,最后由财政部门纳入统一的政府预算体系。编制部门预算是西方国家财政资金管理的基本形式,是财政公共化趋势不断增强的集中反映。

(一)编制部门预算在内容、时间上分别实行综合预算、

早编早预算,提高预算编制的广度和精确性大多数西方国家的财政收入主要来源于各类税收,同时有少量必要的规费与罚没收入及为偿还债务本金、利息和弥补财政赤字而发行的国债。无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准,还是发行国债,都要按照一定的立法程序行事并纳入预算。西方国家编制政府预算一般需要12个月左右的时间,美国则长达18个月,政府预算草案必须经过立法机构的审议通过,成为正式预算后才能执行。

我国要建立综合财政预算,把制度外、预算外收支纳入政府预算管理中,归财政统一管理并编列部门财政性资金预算,将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算,保证部门预算的完整性和财政管理的统一性;从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算,规范政府部门的行为,发挥财政资金的整体效能。把预算草案的编制工作提前一个年度进行,使政府预算严格遵循“先审批、后执行”的法定性原则。

(二)全面采用零基预算法编制部门预算,硬化其执行约束,提高预算的科学性和严肃性零基预算法的理论形成于1952年,其实践起源于美国。

1976年卡特当选为美国总统,联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。美国联邦政府曾多次因为国会没有批准联邦预算而部分关门,体现了政府预算对政府活动的决定性与约束力。

我国要按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一科目和款项的支出需求,确定各部门、各单位及各项事业的实际支出,保证政府预算编制的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应。健全预算审批程序,要在充分了解信息、科学决策的基础上审批,提高效率。

(三)加强部门预算资金的管理

部门预算要在资金控制上实行集中统一管理,提高资金统筹调度的主动性;在运作程序上实行标准预算周期管理,提高预算运行的规范性。建立预算编制执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制,把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离,规范财政管理秩序,加强财政的法治化、科学化、规范化建设,提高财政资金的使用效率。

三、加强财政规范化管理,提高财政资金使用效率

(一)建立规范的转移支付制度,确保政府行政能力有必要的财力保证

西方国家转移性支出在财政支出中所占的地位越来越重要。政府财政建立了大规模的转移支付制度,为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证。美国的转移性支付在财政总支出中的比重,从1960年的24.8%上升到1976年的45.7%。转移支付制度有利于政府介入社会公平问题。

我国应调整转移支付方式。从单一的纵向逐级转移方式,向纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式转换。建立规范的政府间转移支付制度,同时加快转移支付的立法进程,要在《预算法》内容中,增加有关转移支付的条款,明确规定财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等,并建立财政转移支付制度监督体系。

(二)实施财政集中支付制度,推进政府财政预算改革

财政集中支付制度是西方国家适应市场经济体制要求、加强财政支出管理的通行做法,是解决财政性资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。国际上通常称为国库单一账户或国库集中收付制度。如法国的国库集中收付制度的集中度比较高,囊括了中央和各级地方政府的全部财政资金,成为防止腐败行为发生的治本之策。

我国应积极推行财政集中支付制度,完善和加强政府财政职能。由国库对所有政府性收入(包括预算内资金和预算外资金)进行集中管理,统一收支。取消各部门在商业银行的帐户,改变财政按期向各部门拨付的办法,所有财政性支出均由国库单一账户集中支付。各部门需要在预算范围内决定购买的商品和劳务由国库集中支付,使预算资金全程进入财政的有效监督体系中。

(三)全面推行政府采购制度

发达国家在实施政府采购制度方面具有较悠久的招标历史和比较完善的招标法律制度。日本政府采购实行各部门的“分散采购制”。把中央采购招标规定在《会计法》、《预算、决算及会计令》、《国家物品等特定采购程序的特别政令》等法规中;把地方政府采购招标规定在《地方自治法》、《地方自治法施行令》等法规中。无论采用一般竞争方式、指明竞争方式和随意契约等招标采购方式,都必须通过中央政府指定的刊物“官报”或与“官报”类似的地方政府公报,招标公告、资格预审公告等信息。

政府采购制度是运用招投标的方式把过去分散采购转变为集中采购。它和国库集中收付制度相联系,中标的供应商不需要经过预算部门,直接从国库得到资金。我国要全面推行政府采购预算制度,把属于预算内、预算外资金安排的政府采购项目,编入政府采购预算;把行政事业单位自筹资金安排的基本建设和设备购置纳入政府采购预算,统一管理。

(四)加强国债管理

在我国,要实行国债的动态化管理,合理控制国债规模和结构,对国债总量的把握上既要考虑年度发行总额,也要注意控制国债余额。加快国债市场建设,培养机构投资者,在保持对个人投资者发行凭证式国债的同时,扩大对机构招标发行的份额,逐步使之达到发行总额的50%以上。要注意分析综合财政赤字和综合偿还能力,研究金融资产管理公司分解银行不良资产对财政资产以及对财政造成的影响,在各方面关系协调的基础上确定国债的管理方案。

四、积极调整和优化财政支出结构,建立规范、高效的公共财政支出制度

大多数西方国家自20世纪40年代就运用了成本效益分析方法来安排财政支出,并且普遍重视教育事业的发展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社会保障支出以及对基础产业等公共领域的投资占整个财政支出的比重明显高于我国。1989年的公共支出占GDP的比重达到了40%以上。我国要积极采纳成本效益分析方法,针对国家确定的建设项目,确定若干个建设项目方案,测算各种方案的全部预期成本和全部预期收益,通过分析比较,选出最优的国家项目投资,把有限的收入安排用于公共支出。结合政府职能转变,以社会公共需要为标准,界定财政支出范围,优化财政

支出结构,逐步减少对竞争性领域的资金供给,加大对公共事务活动的资金保障力度。公共财政支出范围应主要限定在政府机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务上,包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等,要有利于促进科教兴国战略和可持续发展战略的实施,有利于产业结构的调整和产业优化升级。财政支出主要向解决“三农”问题倾斜、向统筹区域发展倾斜、向社会福利和困难群体倾斜、向教育与科技事业倾斜、向公共卫生

与环境保护事业倾斜。进一步完善和深化财政支出管理制度改革,逐步降低目前财政支出中经济建设费用的比重,缩小基本建设支出规模。改革事业单位经费的供给和管理体制,在医疗、高等教育领域引入市场机制,控制其事业经费的增长,逐步降低其支出的比重,建立规范、高效的公共财政支出制度。

五、建立中央与地方分权体制,规范政府间的分配关系

20世纪中期以前,西方国家的整个财政收支中,联邦收支所占比重较大。美国实行的是分级财政体制,州、地方政府独立于联邦政府,其预算管理体制分为联邦、州、地方三级,各级政府拥有独立的财政税收制度,独立编制、审批和执行本级预算;各自拥有立法、行政、司法三大部门,分别独立地行使宪法所赋予的权力。公共支出中的福利支出主要由联邦政府承担,联邦政府所占比重达到50%。在美国全部税收总额中,联邦税收占60%以上,州政府税收约占20%以上,地方税收约占15%。80年代以后,随着财政分权化改革的进行,财政体制出现了地方化的趋势,州、地方政府在财政收支中发挥了较大的作用。

在我国,随着分税制改革的深入,要根据地方经济发展和宏观经济调控的需要,明确划分各级政府在公共服务和经济领域的事权范围,下放部分中央政府支出和税收的权力,在严格制定和实施权利下放计划的基础上,赋予地方政府更多的资源决策权,把财权与事权统一起来,建立有效的地方政府职责体系,规范各级政府之间的分配关系和管理体制。中央政府要以法律为基础,依法进行调控和监管。中央政府在维护市场公平竞争秩序方面负有重要责任,其权力主要体现在运用财政政策、税收政策、货币政策与产业政策工具上。

对于建立全国统一大市场,进一步完善地方税制体系,赋予地方政府在地方税上的税收立法权和征税权。地方政府要在改革中转变行为模式,减少对经济事务的直接参与程度,实现向公共服务型政府的转变。

六、加强税收征管体系建设,提高人们的纳税意识

大多数西方国家在税收管辖权上,各级政府都有自己的税收立法权、征管权和征管机构。其税务管理主要包括税务登记和纳税申报,为公民建立了全国性的税务登记号码,即纳税人鉴别号码。美国采用的是全国性的社会保险号码,这样既有利于税务机关进行登记管理,也为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定了基础。澳大利亚通过建立税务档案号码(简称:税号),把所有纳税人都纳入了税务当局的税务管理之中。在税收征管上税务当局颁给每个公民税号,它与公民的名字和地址结合使用,与其切身利益密切相关,是在纳税方面区别公民的税务文件。同时,西方国家制定了详细又严厉的税收申报法律。在纳税申报制度中,税法明确规定了纳税人必须按期向税务机关提交纳税申报表及有关的财务报表。美国的税法规定中涉及到所得税的申报表多达25种;法国规定,公司企业在年度终了后的3个月内,必须向税务机关申报7种报表;德国规定,每年的5月31日前,公司企业必须报出上年度的所得税申报表,逾期不报的,最高可处以税款12%的罚金。

在我国,要建立公共财政体系,强化税收征管体系,使税收成为政府行使职能的财力基础。公共产品是增进社会福利所不可缺少的物品和劳务,税收是公共产品的价格,是政府提供公共服务所支付经费的补偿来源,是政府提供服务的报酬。税收具有公共产品的受益者支付费用的性质,其与纳税人的关系是一种平等交易的关系。只要享受了公共产品的公民都要自觉地支付费用。因此,要改革现行的个人所得税由单位代扣、代交税金的办法,逐步推广个人收入所得税自动申报缴纳制度,以此增强人们的纳税意识。

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