地方财权确立及预算法完善
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【摘要】政府之间的事权划分,要求相应划分财权,以获得足够的财力履行各级政府承担的职责。我国当前地方财权过小,由此引发了一系列负面效应,必须进行相关调整。研究表明,根据公共商品的受益范围、受益时限,以及公共商品提供成本补偿方式的效率选择,地方财权应包括税权、费权与债权。但在赋予地方财权的同时,必须通过预算法的修改与完善以增强约束和制衡力量。
【关键词】事权;财权;税权;费权;债权;预算法
【正文】
所谓地方财权,是指地方政府依法对资金拥有的占有权、支配权与使用权。其中,占居主导地位的财权是对资金的依法占有权。它又主要包括两个方面:一是中央政府依法授予地方政府以一定形式参与国民收入分配的权力;二是地方政府依法占有既有财政资金的权力。本文所进行的研究侧重前者。
一般来说,财权越大,一定时期可供支配和使用的资金就越多,而后者通常被称为财力。显然,财权往往是与财力紧紧地联系在一起的。一国财权在政府之间的分配,最基本的依据就是各级政府之间事权范围的划分。因为只有通过财权的合理划分,才能使各级政府获得足够的财力以履行其职责,从而也才能确保各级政府事权的完成。遗憾的是,我国自实行“分灶吃饭”的财政体制以来,在政府与市场、中央与地方的活动范围重新大幅洗牌调整的同时,财权的分割却始终未能与事权范围的调整相配套,这不仅引发了一系列负面效应,而且也使得规范政府收支行为的预算法形同虚设。当前,通过财权的重新配置,保证中央和地方各自拥有合理、适度的财力,并通过预算法的完善,以增强预算法调整国家预算关系,规范政府预算行为的权威性,同时保证财权不被滥用都具有十分重要的意义。
一、我国当前的地方财权分配与效应分析
我国当前的地方财权分配主要是以行政法规、规章的形式进行的,总的判断是:地方财权少而不规范。其具体表现是:
1.地方税收立法权有名无实根据我国宪法和立法法的规定,省级人大及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。而且,我国1985年着手建立地方税时,就曾明文规定部分税种的税收管理权下放地方。但是,实际操作中,几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的,只是把屠宰税、筵席税是否征收及征收额度等少量税权下划由地方决定,而其他税权如减免税权也完全集中在中央,地方不再拥有这一权限。换言之,地方自行制定税收法规实际上是不被允许的。
因此,从形式上来看,我国于1994年进行的分税制财政体制改革,虽然将所有税种明确划分为中央税、地方税、中央地方共享税。但严格说来我国并没有形成真正意义上的地方税。因为严格意义上的地方税应该是由地方立法、征管、使用的税种①。而分税制就税收的角度而言,关键是划分税收管理权限,它包括税收立法权、税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等,但至今地方税与中央税的管理办法几乎相同,税收立法权过分集中于中央,
地方税收立法权有名无实。
2.地方政府收费权的确定不规范、难以操作
改革开放以前,我国政府收入分配形式单一,主要是国有企业上交利润和税收,收费、基金项目很少,而且少量的收费与基金也作为规费纳入财政预算内进行管理。但自1980年代中期创收制度实施以来,由于收费范围越来越广,收费金额越来越大,党中央、国务院于1990年做出了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,规定将行政事业性收费的审批权限集中到中央和省两级,由财政、物价部门共同负责管理,各项基金审批权集中在中央,由财政部负责审批,重要的报国务院批准。1996年,国务院进一步了《加强预算外资金管理的决定》,继续明确并重申了收费权限的相关管理规定。但由于规定过于原则、笼统,且不规范,如哪些情况允许地方收费,按什么程序经何步骤报批,哪些收费属于重要的收费项目等均无明确的标准,而收费之后其资金使用应如何管理则更未涉及,而且,所有的报批部门均属于政府部门,因而缺乏必要的限制与约束。
3.地方政府无明确的发债权
预算法第28条规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。上述规定,虽未完全否定地方政府的发债权,但哪些情况可以属于“法律和国务院的另有规定”,则并无相关规定。
不仅如此,我国财权的划分,一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由中央政府,即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。此种处理方式使得中央往往易从自身利益出发,随时改变分权规则,其随意性较大,且多数是强调集权。而由此带来的效应是:
第一,加剧了我国当前地方财政的困难状况。
中国进行市场化改革以来,政府间的财政分配体制经历了多次改革,现行财政体制为1994年确立的分税制。但是,该体制的采用,不但没有使地方政府获得足够的财政能力,相反,由于地方政府财政支出责任不断增强,而地方财政收入能力持续下降,因而地方财政困难局面事实上是不断加剧的。
具体来说,由于1994年的分税制财政体制未能对政府间事权进行明确划分,却对中央、地方政府的财政收入体系在税种划分的基础上,建立了相对稳定和明确的收入分配机制。因此,在这种缺乏科学的分权基础与明确的分权规则的情况下,为了适应经济体制转型的要求,减少改革的阻力,其必然做法或结果是:存量分配保证既得利益,增量分配则过多考虑的是中央财政收入集中的需要,而地方税作为留给地方政府的预算内收入的主要财源则不仅税源分散,而且稳定性极差,特别是省级以下的分税制呈现出越往下越无税可分的局面。这也使得地方税收
入基本上不可能成为地方政府财政支出的主要来源。由此也形成了自1994年以来,中央财政收支开始出现盈余,而地方财政除1993年外,基本上都是收不抵支的局面。
而上述结果又进一步形成了两大效应:一是收费增加。即由于地方财政收入能力与支出责任的严重不对称,为了弥补财政缺口,在没有相应税权的情况下,各地纷纷用收费获取收入。而大量的收费,不仅侵蚀了税基,进一步缩减了地方税收入规模,而且形成了管理部门金钱化、政府职能货币化的局面,严重背离市场经济条件下政府的职能定位。二是地方政府的债务不断增加。按照预算法第28条的规定,地方政府一般不得发行地方政府债券。但受诸多因素的影响,地方债务在大量增加,其中,一种情况是通过自上而下的方式进行的,如中国于1998年开始
实施积极财政政策后,每年发行的1000亿元以上的长期建设国债中有一部分由中央转贷地方使用,由地方负责还本付息,用中央对地方的税收返还做担保,实际上就是地方债。据统计,1998-2004年,中央发行的长期建设国债累计达到9180亿元,其中,转贷地方2430亿元,占26.5%②。另一种情况是地方政府自行增加。即地方政府自行举债或变相融资现象非常普遍。体现为大量地方债券都在以不规范、变通、隐蔽的形式发生,且规模不断膨胀。尽管我国地方政府债务是在改革开放的新形势下,在大力发展社会主义市场经济中出现的必然现象,有其发生和存在的合理性,但其严重与失控局面的负面影响已不容忽视。
第二,阻碍了整个税制与分税制财政体制的完善。任何税制的确立,都离不开其所处的客观税收环境。作为由社会各相关因素有机构成的诸社会条件,税收环境能够影响税制的存在与发展,以及税制的内容与实效。当前,国际国内税收环境正发生着急剧的变化,对我国整个税制改革提出了明确的要求。但税制改革首先必然涉及到政府与纳税人之间,以及纳税人和纳税人之间利益分配关系的调整。也就是说,在国民收入总量一定的情况下,政府与纳税人之间的利益分配存在着此消彼长的关系;而在政府收入一定的情况下,纳税人与纳税人之间的利益分配同样存在着此消彼长的关系。因此,为了减少改革的风险与阻力,我国1994年的税制改革是在不增加纳税人总体负担的框架下进行的。而由于这次税制改革以流转税改革为重点,或者说是以中央税与共享税的改革为重点,因此,在税收立法权高度集中于中央的情况下,属于地方税收入的辅助税种的更新建设没有及时跟上,致使这方面的税制改革长期滞后。而且,由于主体税种所占比重过大,也使得辅助税种的改革缺乏应有的空间,从而使得我国1993年底对城建税、车船使用税、土地使用税等地方税种的改革方案胎死腹中,严重阻碍了整个税制的
完善。
而由此产生的问题还在于,在分税制财政体制下,税制的改革也必然涉及中央与地方之间的财政分配关系。但由于地方税制改革没有及时推出,换言之,由于缺少地方税制改革的配套,无论饲增值税、企业所得税还是农业税制改革可能引起的财政减收均缺乏相应的弥补措施,从而使得中央地方利益格局的调整也缺乏回旋余地,从而也阻碍了分税制财政体制的完善,并反过来影响了税制改革的整体进程。
第三,不利于地方政府行为的规范化。随着市场经济的发展与人民生活水平的提高,企业单位和个人客观上必然要求政府提供越来越多的带有明显地域性的公共产品。但是,在中央与地方之间事权划分不清晰的情况下,由于现行分税制下地方既无规范的地方税这样的收入来源,以及建立在地方税基础上的规范的财政转移支付制度,也无明确规范的费权与债权,因此,客观上助推了地方政府行为的不规范:一是乱伸手,二是地方政府职能难以转换。因为现行财政体制的设计事实上具有刺激地方政府关注经济增长的内在机制。例如,现行分税制财政体制对新增的增值税按1:3的比例留存地方,因此,地方政府必然会追求本地经济增长,也就是说,会有一种积极培植财源、增加创收的冲动。这使得理论上市场经济条件下地方政府职能应为公共服务,但实际上经济增长也是其重要的职能定位,因而极不利于地方政府回归“公共服务”的工作职责本位。
二、地方财权应包括税权、费权与债权三种形式
地方政府应该拥有相应的财权,其基本原因在于:国家所拥有的政治与经济双重职能,通常必须通过设立低层级的政府才能有效实现。也就是说,政府之间必须有效地进行政治与经济的分权。
从政治的角度看,一个统一的中央政府,一旦建立起稳定的社会秩序,就需要在中央政府与地方政府之间实现合理分权,实施分层次管理。因为尽管一个统一的中央政府在维护国家主权和社会稳定及经济建设中具有决定性作用,但由于财力、物力、管理能力和信息等方面的限制,一个国家,尤其是一个大的国家往往必须进行政府之间权力的合理分工与职能协调③。
从管理的角度来看,由于地方政府比中央政府更加接近民众,或更加了解地方的社会状况和民众需求,即更易以较低成本获取全面、详细的信息,因此,较之中央统揽一切,一旦保证地方政府具有适当的经济、社会管理能力,就有可能使地方政府及时提供公共产品和服务,满足民众需求。特别是疆域辽阔的大国,由于不同地区自然地理条件、社会文化背景和经济发展水平方面都存在诸多的差异,因此,在保证中央政府法律、政令统一的情况下,赋予地方政府必要的自我管理能力,增强地方政府的自主性、灵活性和积极性,是保证各级政府提高行政管理效率,
推动地方经济、社会发展的重要举措。
从经济的角度看,政府资源配置的中心议题是如何有效地提供公共商品,而公共商品的层次性,使得由地方政府供应辖区内地方公共商品更具效率。由于在需求信息获得方面的固有困难,中央政府往往倾向于向各个辖区提供水平、标准和类型大致相同的公共服务,从而既难以顾及到各个地方辖区的不同需要,也易造成资源配置的巨大浪费。而且,地区间需求偏好差异越大,由中央供应就越缺乏效率。反之,由于地方政府更接近当地居民,在了解和处理这些偏好差异性方面天然地处于一种最佳地位,因此,地方政府往往具备有利条件提供当地居民所偏好的地方公共商品,从而可以更好地对当地的需求信息及其变化做出反映,相应地也可以更好地将政府活动置于纳税人的监督之下,促使政府的决策迎合当地居民的需要。而生产公共商品是有成本的,必须有相应的财权,以获得可靠、稳固的收入来源。正因为如此,政府的事权通常要在不同级次的政府之间进行合理划分,相应地,也要求每一级政府都必须有独立的财政,这是政府存在的经济基础。而独立的财政必须有独立的财权加以保证。根据地方政府所承担的职责的特性,地方财权的构造应该考虑的因素主要是地方公共商品受益范围的问题,以及提供公共商品的公平与效率问题。按照这样的思路,地方财权应由税权、费权与债权构成。
首先,我国地方政府应被赋予一定的税权。我国是一个单一制国家,立法体制上一直都是采用的中央集权制,但我国经济与社会发展的现实表明,中国作为世界上最大的发展中国家,地区间发展的不平衡是长期存在的客观实在。这除了表明迫切需要由中央集中财力,以进行有效的宏观调控外,同时也表明,正由于我国地区经济发展的不均衡,各地情况迥异,不同地区的公民往往具有对公共商品需求的不同偏好与不同的付税水平,而且,在分级财政体制下,中央和地方作为相对独立的责任主体在要求拥有相对独立的收入来源的同时,也要求中央和地方拥有相应的税收权限,这不仅有利于坚持中央大的税政统一,而且又有利于使各地根据本地实际情况灵活处理税收问题,以促进本地经济和各项事业的尽快发展。况且,我国分税制财政体制的完善也亟待真正意义的地方财权的确立。现代社会,各国基于政府之间的分权,普遍采行分税制财政体制。该制度要求建立规范的地方政府收入体系,并确立合理的地方政府收入规模。因为分税制财政体制的核心是在合理界定中央和地方事权范围的基础上,将政府收入划分为中央收入和地方收入,因此,按照分税制财政体制的基本要求,中央收入和地方收入都应当有自己基本稳定的收入来源,也就是要有自己固定的税收。因此,可以说,实施分税制财政体制与建立地方税制几乎是同一过程。或者说,分税制财政体制应以科学完善的地方税体系为依托。尽管分税制并不要求地方政府完全依靠地方税满足其支出需要,因为中央政府还要通过转移支付制度来调节各级政府间的财力分配,但问题是,如果地方政府税收收入过少,则必然会影响地方财政的独立性和税收调节作用的有效发挥。因此,通过赋予地方政府适当的税权,以建立一个税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系,是实行分税制财政体制的基
础。
其次,应明确赋予地方政府一定的收费权。当前,收费泛滥所引致的负面效应十分明显,但费仍有较大的存在空间,尤其是对于地方政府而言,明确赋予其收费权十分必要。因为税与费均属财政收入的必要形式,但两者之间存在着客观界限。一般来说,涉及面广、延续时间长、收入用于一般性公共支出,而受益地域和边界相对模糊的情况下宜采用税收筹资;与之相反,涉及面窄、延续时间短,收入用于专项支出,而受益地域和边界相对明确的情况宜采用收费形式。显然,收费的效率高于收税的效率。在宜“费”的地方征收税款,即由辖区内全体居民负担非
纯公共商品的成本是无效率的。从国外的情况来看,各国财政收入中,也一般存在比重不同的非税收入,且越往下,收费所占比重越高,如1988年美国联邦、州、地方政府非税收入所占比重分别为8.12、25.63、22.71,德国中央和地方非税收入所占比重分别为7.32、20.84,泰国中央与地方非税收入所占比重分别为7.85、8.68④。也正因为如此,只要我们认真分析税与费这两种政府收入机制具体形式的特定内涵,了解税费在市场经济条件下应承担的不同角色,就不难理解税费合理分流,各司其责的原理。
第三,应明确赋予地方政府一定的发债权。前已述及,从经济的角度来看,地方政府的基本职责就是应该更加有效率地提供地方公共商品,而这种侧重资源有效配置的职责,必须考虑“受益原则”,因为成本与受益的一致性,通常是保证公共商品能够有效供应的基本条件。而受益原则的中心含义是指那些享受了公共商品效用的消费者应该采取何种方式来负担公共商品的成本。按照受益原则中的时期受益原则,地方公共商品的成本应当由受益的不同时期分别承担⑤。换言之,公共商品成本的形成应当考虑整个受益期,即公共商品的成本应当由整个受益
期内的人们共同分担。而政府部门的支出一般可以划分为经常性支出和资本性支出两种不同的性质。政府对公共商品的支出大部分都属于资本性支出,如政府建造的公路、图书馆,以及防汛设施等,它们将在很长的时期内为整个社会提供利益,因而其建造成本不能全部视作当年提供的公共商品的成本,而应该分摊到今后的收益年份中去。这就在客观上要求有一种能够将成本负担向后递延的分担方式。而地方政府债务融资,特别是中长期债务融资正好满足了这一要求,因为这类资金的偿债负担只是在未来年度才得以最终形成,如果债务融资的偿债期
限与受益期限大体一致,成本和受益就可以在时间和人群分布上达到一致,实现受益公平原则,并通过这一机制将项目的收益和成本内部化,以提高地方政府经济活动的效率。而这也是地方政府获得债权的合理性所在。在国外大多数市场经济国家,地方财政往往独立于中央财政,中央预算和地方预算各自独立编制,因而地方政府发债是一个极其普遍的现象。在美国、日本、法国、德国、英国等发达国家,一般都有较完善和成熟的地方政府债券市场,且地方债券市场已成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分,在这些国家的经济发展尤其是地方经济的发展中扮演着十分重要的角色。因此,举债权是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权⑥,这也是所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。而从我国当前的经济形势看,中国实际上正在进入一个新的发展阶段,它体现为汽车、住宅、旅游
等出现了迅速的增长,并将由此带动对城市公用事业的巨大需求。但同其巨大并迅猛增长的公用事业的需求相比,公用事业的供给体制还是国有的事业单位的体制,但该体制存在效率差和融资渠道狭窄的问题,从而导致了供给和需求之间的强烈反差。而公用事业一次性投资大,后续资金少,基本不存在研发、更新换代、营销等问题,区域相对垄断,用长期债务而不是股权来融资,可以较好地满足这种需求,实现资源的有效配置。因此,从此角度上说,赋予地方一定的债权也是必要的。况且,自《预算法》1995年1月1日实施以来,许多地方政府预算收支并未达到平衡,存在财政赤字,地方政府自行举债或变相融资等现象非常普遍。而前述我国近几年实施积极财政政策后,相当部分的长期建设债券由中央转贷地方使用,由地方负责还本付息,并用中央对地方的税收返还做担保,其实质就是地方债。显然,赋予地方适当的债权也有利于
名实相符。
三、完善预算法并提高其实施效果的主要措施
理论与实践,以及国外的成功经验都表明,为履行地方政府应有的职责,并提高公共商品的供给效率,地方政府应拥有适度的财权。对我国而言,关键是扩大并明确赋予地方政府适度的税权、费权与债权。而财权的扩大必然带来预算关系的变化,因而必然要求预算法进行相关调整与完善。
1.细化政府预算收入的内容
预算法第19条规定,预算收入由税收收入、依照规定应当上交的国有资产收益、专项收入、其他收入四项组成。其中,预算法实施细则除对“国有资产收益”和“专项收入”的内容做出明确规定外,对何谓“其他收入”,未做出任何相关规定,这使得预算收入的内容极为笼统。
由于我国目前除政府预算内收入外,事实上还有大量与之并存的政府非规范性收入存在,这些收入与预算内收入一起,构成一定时期政府的总收入,且均是各级政府采取强制手段占有的一部分国民生产总值。显然,作为对GDP的分配,政府收入多了,私人部门的收入必然就少了。因此,在预算法中细化政府收入的内容,如明确划分收费收入、罚没收入、社会保障基金收入、利息收入、债务收入等收入项目十分必要。这不仅是提高财政资金使用效率的重要前提,也是增强我国国民收入分配透明度的重要基础。
2.加强政府收入的预算管理
在我国的财政活动实践中,政府收入有两种管理方式:一是公共预算管理,一是预算外资金管理。
习惯上,政府收入通常是指公共预算收入。因此,我国目前的政府预算充其量只能说是预算内的政府收支预算,那些称之为政府预算外的收支、制度外政府收支的部分,是游离于政府预算之外的。为确保政府预算内容的完整性和统一性,政府预算必须覆盖其全部公共收支,反映它的全部财政活动,而不允许有预算外的公共收支,不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。
况且,在现代文明社会中,人们从自身的利益出发,也要求以现代民主制度监督、规范、约束政府,使之真正为广大公民的利益服务。而这一要求在政府的经济基础———财政上的体现之一,就是财政收入必须规范、统一、法制、公开、透明,随时接受人民的监督与制约,而不允许有任何可以不接受人民监督和制约的政府收入存在。因此,此次的预算法修订,应当取消预算外、制度外政府收支,按照现代财政制度的统一性与完整性原则,尽快将目前游离于政府预算计划之外的,脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内,统筹兼顾,统一安排,以使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的阳光预算,从而建立起一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支的完整的政府预算⑦。
3.为分税制的真正完善奠定两大前提或基础
预算法第8条规定国家实行中央和地方分税制。但是,我国现行分税制财政体制实际上是有其名而无其实。其原因在于两个方面,一是事权在政府之间的明确划分缺位;二是税制本身不规范。科学、合理地确定地方政府的事权范围在整个政府事权划分中具有举足轻重的地位,而且明确划分中央及地方政府的事权及其支出范围,并以法律的形式加以规范和固定,也是市场经济国家分级财政体制实践中的一大突出特点。但在中国,对于政府职能的划分,只是在关于预算管理体制的规定中作了较粗的原则性规定,而且,许多理论上应由中央政府承担的职能事实上都转向了地方政府。在预算法的完善中,将合理划分中央与地方各级政府的事权范围当作制度建设的基础设施来抓十分必要,其基本思路:一是按公共财政理论,科学界定政府与市场的职责范围;二是按公共商品的受益范围,科学、合理地界定中央与地方以及地方各级政府间的职责权限。但是,在现阶段,由于我国的市场体系仍然处于发育和完善过程中,因此,按照市场经济发展进程和政府应当扮演的角色,科学合理地界定转轨时期的财政职能和支出范围,仍是需要我们研究解决的重大问题。实践中必须注重从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发,科学界定政府与市场、中央与地方的事权范围与支出框架。同时,分税制按税种划分收入,因此,特别要求税制必须规范。我国现行税制的主体部分是在1993年底改革形成的,而地方税制大多是1980年代形成的,在经历多年的发展变化后,现行税制存在诸多问题。在新一轮税制与财政体制完善中,应特别注意税种之间改革与完善的协调配套。
4.增强地方财权的约束与制衡力量
地方财权的扩大,必将带来地方财力的增加,如何有效地使用权力、使用资金,关键是必须对权力加以法律化的规定。而预算法实际上就是规定政府财政收支内容及财政资金使用、管理、监督的程序法。其目的是加强对政府公共收支行为的控制。因此,在允许地方拥有发行地方债券、开设新税、征收费种的权力的同时,必须拥有有效的约束机制。如首先应赋予辖区内居民,也就是公共商品成本的承担者更多的知情权与参政议政权;其次,开征新税、发行地方债券及重要的收费项目应赋予地方人民代表大会审议权。此外,为杜绝无限举债和滥用子孙钱,对于发债,还应注意,一是必须规定举债占地方可用财力的最高限,并以地方财政为担保;二是应得到中央政府主管部门,如财政部的批准,以便从宏观和总量角度控制地方发债;三是应发挥信用评级机构等中介机构的作用,对地方债券建立评级制度。同时,应加强审计部门的监督工作,以此防止地方财权被滥用。
【注释】
①吴俊培.努力开创条件建立我国的地方税制———英国地方税制比较研究的启示[J].财政研究,1993,(4).
②王长勇.地方发债仍存争议修订《预算法》留有空间,搜狐网.
③张东锋.中央与地方合理分权是大势所趋[N].南方都市报,2003,11,10.
④IMF《政府财政统计年鉴》1990年.
⑤王雍君、张志华.政府间财政关系经济学[M].北京:中国经济出版社,1998.
⑥贾康、李炜光.关于城市公债问题的探讨[J].财贸经济,2002,(8).
⑦高培勇.我们期待一部怎样的《预算法》,,2004年5月28日.
【参考资料】
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[2]吴俊培.财政学[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
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[6]香港大公报.中国修改《预算法》有望允许地方政府发债,.
[7]张东锋.中央与地方合理分权是大势所趋[N].南方都市报,2003,11,10.
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