国库集中收付制度建立

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摘要：文章就国库集中收付制度建立的必要性进行了探讨，并提出了完善国库集中收付制度的设想和措施。

关键词：国库；集中收付制度；收付制度；预算

一、实施国库集中收付制度的必要性

1.实施国库集中收付制度是建立和完善市场经济体系的有效措施

我国在改革开放过程中，政府对各部门实施了许多分权措施，尤为突出的是政府财权不确切地向各部门分散。各部门以收费、基金，甚至乱收费等形式敛财，然后自行支配使用，有的甚至虚立名目骗取预算资金截留使用。这不仅导致资金使用上的浪费，易滋生腐败，更为严重的是它扭曲政府部门的行为规则。有钱的、有收入的，各部门抢着干；没钱的、不能创收的，即使再重要也无人问津。从而形成各部门日益严重的部门利益观念。各部门利益的存在，一方面将严重阻碍政府利益和政府目标的实现；另一方面使各部门自觉不自觉地参与到市场中去，影响政府职能的转换并阻碍市场经济体系的建立和完善。而建立国库集中收付制度，既能弱化各部门的利益，规范政府行为，提高政府效率；又能转换政府职能，理顺政府与市场的关系，尽快建立和完善市场经济体系。

2.实施国库集中收付制度是公共财政和效益财政的内在要求

所谓公共财政，就是要按照社会主义市场经济体制的总体要求，充分借鉴国际成功经验，切实转变财政职能，确保政府能为国民提供必要的和良好的社会公共服务。按照公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则。很显然，推行国库集中收付制度与建立公共财政框架的要求是一致的。从这个角度来看，国库集中收付制度不仅仅是一项管理技术的革新，同时也体现于改革与发展的要求。

3.国库集中收付制度是解决原国库收付制度弊端的必然选择

我国原来的国库分级分散收付制度，是通过层层账户的转拨进行的，财政资金的使用权分散于各用款单位，财政对于资金用到何处，流向是否合理，并不掌握，也无法掌握，尤其是预算外资金的使用与管理更为松散。这些直接导致财政资金运用效率低下，财政监督乏力，进而出现腐败现象。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，必须对原有的国库收付制度进行改革，逐渐建立和完善国库集中收付制度。

二、完善国库集中收付制度的设想

结合目前正在进行的国库集中收付制度改革情况，并借鉴有关国家国库制度经验，笔者认为我国国库集中收付制度的改革应从以下方面进行。

1.对预算支出项目进行重新分类，以适应国库集中收付制度的需要。在实行国库集中支付的情况下，国库支付执行机构在支付前要根据预算，对支付申请的合法性、合理性和真实性进行审核，然后再决定是否支付。这就需要详细说明支付的内容、资金的用途，而在现行预算制度中，除编制部门预算试点外，支出科目仍主要按具体用途设置，有些资金性质相近、有些科目含义不够明确等等。这些情况难以适应国库直接支付的需要。

2.逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。目前财政直接支付主要在工资、政府采购、专项资金等领域、在深化国库集中支付制度改革过程中，应进一步扩大直接支付范围，发挥财政部门对预算资金支出全过程的监控功能，以实现国库集中支付制度的目标。由于政府机关及事业支出种类较多，有些单位下属机构层次较多，不可能全部实行财政直接支付，授权支付是必要的，但对其范围规模要进行控制，使之发挥辅助功能，否则有可能削弱国库集中收付制度建立的效果。

3.提高预算单位的预算编制、资金使用计划制定及财务管理水平。为保证预算资金由国库直接拨付给商品和劳务供应商，预算单位需要编制细致的预算、并根据年度预算制定科学、合理、切实可行的季度、月份资金使用计划，以此向国库支付执行机构申请拨款，保证本单位履行职责及事业发展的需要。这就对预算单位的预算编制、资金使用计划制定及财务管理水平提出了更高要求，需要各部门各单位更加重视这项工作，既适应国库集中收付制度改革需要，也符合本部门、本单位的切身利益。

4.在国库集中收付的条件下，支出制度改革除要达到高效、快捷、安全拨付预算资金，实行有效财政监管外，还有一个重要使命，就是提高财政资金对社会公共需要的保障能力。即在改革后，凡需要设立的国家机构、事业单位，财政部门要保证其业务开展所需要经费，特别是公、检、法、司，以及其他行政执法机构，不能要求他们在财政外搞“创收”解决其经费需要。否则，要么集中收付难以实现，要么这些部门的正常运转及职能实现受到影响，不能为社会提供所需的公共服务，最终可能达不到改革所预期的目的。

5.细化预算编制。公共财政就是要建立细化预算体制，从而能全面反映各部门、各单位的收支活动情况。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制的前提和基础。部门预算是由政府各部门编制并经财政部门审核后报议会审议通过的，反映部门所有收入和支出的预算。编制部门预算，不仅可以细化预算编制，提高预算的透明度，而且有利于防止预算中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督。同时，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。此外，还应加强预算执行的控制和监督，在新的财政预算改革中，要强化预算，淡化决算。预算在各个具体项目的设置上，事先经过了专门委员会的充分讨论，是极其严肃的，执行时也应极其严肃，甚至基本不留弹性。此外，我们还必须承认，预算里仍需留有一定的余地，还必须有一个相机抉择的弹性区间，应加强对这一弹性区间的控制和监督。

6.完善国库监督约束机制。与传统国库制度相比，深化国库制度改革，构建新型监督机制，需要在扩大监督力度、提高监督透明度等方面取得突破性的进展。国库集中收付业务的监督约束机制主要包括：（1）以国库单一账户和集中收付业务为基础，建立财政全过程监督体系；（2）立法机关监督。在我国，由于政府预算和决算都要由各级人民代表大会的审查和批准，作为政府财政收支的出纳和预算执行机构的国库，人大可利用公共选择程序，通过对政府预算编制、执行和决算的监督，达到对国库各项业务的监督；（3）审计监督。审计监督主要是对国库业务活动的真实性、合法性和合理性进行监督。审计监督实际上是通过对政府财政收支的监督，进而达到对国库管理的监督；（4）社会舆论监督。加强社会舆论监督，就是通过提高预算编制、执行和国库业务的透明度，定期向社会政府预算执行信息，发挥新闻媒体及社会公众的监督功能，及时指正国库管理中存在的问题，不断提高国库管理水平。

7.实行财、税、库、行横向联网。随着计算机在各个领域的广泛运用，它在税款征缴、国家财政预算收支和国库工作中的作用显得更为重要。为了保证税款准确、及时、完整地入库，加快实现财、税、库、行之间的计算机的横向联网是十分必要和紧迫的。这是利用科技手段进行数据信息传递，提高财、税、库、行的工作质量和效率的重要途径。要实现财、税、库、行横向联网，技术支持领域需要实现的突破点有：（1）软件开发与硬件建设。根据信息产业部有关人士介绍，我国目前信息产业发展水平，无论软件开发能力，还是硬件生产供给能力，都可以满足推行国库集中收付的技术要求，其关键问题是资金投入力度与管理水平；（2）信息运行安全、资金运行安全。政府财政预算收支信息是各级政府宏观决策的重要依据，关系到国家经济社会安全与社会公共利益，在技术上保障其安全的重要性是不言而喻的，必须在国库制度改革中得到有效解决。

8.建立、健全法规制度。全面推行依法理财，就是在财政收支管理方面做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严。而加快财政立法步伐，建立起完善的、运行有序的财政法规体系，这是前提和基础；严格保证财税法规的实行是关键；健全财政监督机制是保障；提高广大民众的法律意识是条件；加强财政执法队伍建设是重要保证。为此，必须不断深化财政改革，规范财政行为，并将那些被证明行之有效的财政管理措施以法律、法规的形式固定下来，增强财税政策的刚性，真正做到“取之有据、用之有道、合理合法”，以提高财政资金公开、公正的程度及资金使用效益。也只有这样，才能化解深层次矛盾，调节收入分配，逐步建立公共财政框架，实现社会主义市场经济条件下的财政目标。

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