国债理论限度和实践
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新中国国债发行始于1950年的人民胜利折实公债。1954年至1958年又相继五年发行了国家经济建设公债。以后由于种种原因，终止了政府举债融资，成为世界上既无内债又无外债的国家。
80年代开始，随着改革开放政策的实行，1981年政府恢复了国债融资，以后逐年扩大，特别是从1994年起，国家实行分税制的财政管理体制模式，情况发生了根本性变化，规定财政赤字不能向银行透支，财政收支“缺口”依靠政府融资解决，导致当年国债发行突破1000亿元大关。并在以后逐年增加发行量，至2000年发行达4180.1亿元。90年代以来，我国国债规模如此迅猛扩张，引起了理论界和业务部门的高度关注，中国国债发行还有多大空间，中国经济能够承受累积的债务负担吗？中国会不会导致债台高筑，引发债务危机？对此，专家学者近年来发表了大量文章，见仁见智。
一、国债限度的制约因素
我国社会主义市场经济建立过程中，制约政府举债规模的因素是多方面的，而且许多因素之间又相互交叉牵连、错综复杂。例如社会经济发展水平，金融市场发育程度，国债利率水平，品种结构、期限结构、发行方式、社会闲置资金拥有量，以及政府财政的偿还能力等等，均无一不影响到国债发行规模。在众多制约举债因素中，我们认为最主要的，起决定作用的因素不外有：社会经济发展水平；金融市场发育状况；社会大众拥有闲置资本总量和财政偿还能力四个方面。
一国政府举债规模，从根本上讲，决定于社会生产力发展水平。衡量社会生产力发展变化的综合指标是国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）。从长期看，政府举债限度的波动与国民生产总值的变化存在着较高的相关性，两者之间成正比走势。因为政府通过举债方式筹集财政资金，实质上是对社会产品和国民收入在全国范围内的分配和再分配。直观地说，也就是对现有生产物的价值分配，是对价值实体所进行的再一次分割。社会生产力发展水平越高、规模大，经济效益好，社会产品的产出量和分配量愈多，在流通中实现的社会产品价值越多，可供政府举债分配社会产品的价值量才能越多。只有社会生产力发展了，整个国家经济总量不断增大的前提下，国债规模扩张才有坚实的经济基础。离开经济发展水平研究国债限度，政府举债就会成为无源之水，无本之木。
金融市场发育状况，是政府融资规模大小的重要条件。市场经济运行中，金融市场是整个市场机制的核心。发达的金融市场能够为筹资者与投资者提供更多的信用流通工具，便于社会闲置资金跨越时间、空间和地域的界限，突破规模限制，迅速实现长期资金、短期资金、大额资金和零散小额资金的相互转换，满足筹资者与投资者的不同需要。我国政府举债融资演进的历史进程表明，1988年以前由于国内没有开放国债流通市场，国债的大部分是采取直接发行的。即财政部将每年的发行任务分配给各级财政部门，再由财政部门层层摊派落实到企事业单位，机关团体和个人。这种发行方式不符合国债金融商品属性要求，造成发行环节多，工作量大，推销周期长，成本高。尽管这一时期政府举债规模不大，年平均约57亿元左右，但是国债的循环运行还是比较艰巨的。1988年后，随着经济体制改革的深化，推动了金融市场发展，国债实行由行政分配任务的做法，开始向承购包销机制转变，并加强国债一级自营商制度建设，国债市场得到了长足发展，发行规模不断扩大。1989～1995年，国债年均发行额达到514亿元。金融市场发育程度，影响国债发行数量的作用显而易见。
国家财政偿还能力与国债发行额度密不可分，是制约政府举债规模的又一个重要因素。政府通过国债筹集的资金，归根到底要由财政统筹安排使用。决定了国债到期还本付息的费用必须由财政资金来偿还。如果政府举债不充分考虑自身的清偿能力，不顾客观的数量限度，单纯着眼于需求量，财政收支缺口有多大，国债就发行多少。举债过头，其结果是，国债发行规模和余额不断扩大，还本付息占财政支出的比重就会上升，加大债务链条风险。政府为了偿还债务，不得不增加税收和其他收费、加重社会公众的实际负担，甚至导致当代人的负担向后代人转移。为此，国债发行数量必须从政府需要和财政清偿能力两个方面全面分析，综合考虑，才能得到比较合理。切合实际的数量限度。
国债规模还受制于社会应债能力，即应债主体的购买愿望和应债能力。中国国债应债主体有：（1）城乡居民；（2）企业、事业单位；（3）金融机构。这些应债主体拥有的资金总量，制约着国债发行量。衡量社会应债能力的指标，从宏观角度考察，就是国债发行额与GDP的比例关系。从微观角度看则取决于应债主体的收入水平。国债发行额占GDP的比重越小，投资购买者手中实际可支配的闲置资金愈多，国债扩张的空间也就越大，反之便越小。
二、中国国债规模现状
中国国债发行规模已从80年代年均维持在60亿元左右，到90年代迅速上升为年均1913亿元，引起了各方面的高度关注，讨论不断见诸报端。因而如何评价当前的国债规模便成为议论的热点。政府举债是否适度，国际上衡量的指标通常有以下三个方面：
（一）国债依存度。指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为15％～20％，中央财政的债务依存度公认的警戒线为25％～30％。我国90年代后的国债依存度指标数值如表1.
从表1看出，我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际上公认的安全线，尤其是中央财政债务依存度，1991年以来，一直都在警戒线以上。1998年，我国国家财政债务依存度达到40.2％，比日本财政最困难时期，债务依存度最高年份的37.5％，还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比，超过警戒线的幅度就更远了。美国1982～1994年中央财政依存度平均值为22.30％，日本1982～1994年中央财政依存度平均值为27.4％。中国1991～1998年中央财政依存度平均值为51.7％，高出美国29.4个百分点，日本24.3个百分点。从这个角度看无论国家财政，还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态，国债扩容空间很小。
（二）国债偿债率。指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重，反映着政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力也就越大，反之则越小。这一指标说明，国债规模大小要受到国家财政收入水平的制约，国债规模在一般情况下，应同当期财政收入状况相适应。偿债率的国际公认警戒线为22％。1994年以前，我国国债偿债率平均为3.4％，偿债率最高的1992年为10.56％。1994年后，债务还本付息支出逐年增大，由1994年的499.36亿元，上升到2000年的1573.58亿元，偿债率为11.75％，明显低于国际公认的警戒线。如果用中央财政收入来偿还债务，2000年的偿债率则为20.74％。接近公认的警戒线。根据政策规定，我国地方政府不能发行公债，国债全部由中央发行、掌握和使用，并负责还本付息，考察国债偿债率，我们认为使用中央财政偿债率指标更有实际意义。
（三）国债负担率。指国债余额占国内生产总值的比重。这一指标着眼于国债存量，表示国民经济国家债务化程度和国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系。它重视从国民经济总体来考察国债限度的数量界限，被认为是衡量国债规模最重要的一个指标。国外经济学家多数都认为，国债累积余额，一般应控制在当年GDP的45％为宜。1990年日本为44.2％，美国为38.1％，英国为24.9％，德国为22.7％，加拿大为41.1％。我国国债余额占GDP的比重1991年为6.19％，1995年为6.55％，1998年为10.88％，2000年为14.6％。较之西方发达国家低得多，国民经济总体应债能力是比较宽松的，政府举债规模还有潜力。
三、国债发行规模预测
制约国债规模的因素是复杂多变的，要想准确预测未来时期各个年度国债发行限量更是困难。下面从影响国债规模诸因素中，选择最主要的变量来测定可供参考的国债发行限量。
根据影响国债发行因素分析，制约我国国债发行规模的因素为：
D＝F（Y，F，N，D，P；，S，i1，i2，L，X1，X2）；
但这些因素集于一点是国内生产总值的规模，即Y的大小，适度国债规模的中心问题是国债对国民收入的影响。若用D表示国债总额，则可建立如下一元回归模型公式：
D＝a＋by
根据表1数据进行回归分析，可得
D＝－476.79＋0.0429Y
R2＝0.979，相关系数为r＝0.989，a的T检验值为－4.0参数b的T检验值为14.01，D的方差604.5，Y的方差18876，D的均值为404.8，Y的均值为20364.
据此，只要知道当年GDP的绝对值或增长速度，就可以推算出当年可能的发债额的理论值，见表2.
由表2可看出，国债实际发行规模大多数年份是小于理论值的。虽然这并不一定构成支持我们继续扩大国债发行规模的依据，但这至少表明我国目前的国债是可以接受的。
理论上讲，国债发行规模每年可保持在当年GDP值的5％以内的水平是完全可以的。若到2001年，财政收入占GDP的比重能提高到15％，中央财政收入占全部财政收入的比重提高到50％左右，按此规模增长，即可使国债发行量保持现有水平，又可使中央财政的债务依存度降到安全线以内。
四、回答几个基本问题
（一）怎样看待国际公认的警戒线？理论界研究国债规模限度，一般都常用国债依存度、国债偿债率、国债负担率三个国际公认的警戒线指标为依据，以警示政府举债行为。由于各国经济发展水平、时代背景和财政体制等多方面原因，实践中存在着很大差异。就以国债余额占GDP的比重来看，1996年美国为63.0，日本97.3，德国60.4，法国55.7，英国54.4.我国只有7.29.两相比较，我国债务累积规模是很小的。不能由此简单得出结论，政府可以举债无度。事实上，这一年我国中央国债依存度已高达56.8％，远远高于国际公认警戒线。如果不加控制，要不了多久，政府就会陷入债台高筑而不能自拔。判断一国举债是否适度，不能只着眼某一个或两个指标的比重或绝对值。必须把公认的警戒线作为一个整体，结合具体国情做出理论的分析，而检验的唯一标准只能看是否有利于推进经济的稳定增长。
（二）当前我国国债规模是否已经达到极限。一段时间以来，理论界有一种观点认为，我国国债的依存度，从国家财政和中央财政看，都已经超过了国际公认的警戒线。已经达到了最高限度，财政资金来源过于依赖举债支撑，存在着很大风险。我们认为这种观点虽有一定道理，但有失偏颇。近几年我国国债规模之所以迅速膨胀，是在亚洲金融危机影响，财政体制改革深化，国内需求不足，通货紧缩，物价持续下跌的大背景下形成的。尽管如此，从国民经济全局的实力看，2000年国债发行4180.1亿元，国内生产总值89404亿元，只占GDP的4.49％，远远低于西方国家的水平。另据最近资料显示，2001年4月未，我国全部金融机构各项存款余额为13.1万亿元，各项贷款余额为10.3万亿元，城乡居民储蓄存款余额为6.9万亿元。国民经济应债能力是比较宽松的。国债扩张尚有较大余地，不存在已经达到最高的限度。政府只要把握好举债时机和适度数量界限，就可以避免财政风险。
（三）巨额国债有益于经济发展吗？这是国债限度议论的又一热点。我们的答案是肯定的。发展中国家制约经济发展的“瓶颈”是资金严重短缺和人才匮乏。如何解决这一突出矛盾呢？出路在于向国内外举债借钱。邓小平同志指出：“有些国家借了很多外债，不能说都是失败的，有得有失。他们由经济落后的国家很快达到了中等发达国家的水平。我们要借鉴两条，一是学习他们勇于借外债的精神，二是借外债要适度……。借外债不可怕，但主要要用于发展生产。如果用于解决财政赤字，那就不好”。欧美国家1950～1974年的25年中，累计国债以美元计算，美国为4920亿元，英国为938亿元，法国为198亿元，联邦德国为280亿元，日本为360亿元。同一时期国内生产总值增长速度为：美国2.3倍，英国1.9倍，法国3.2倍，联邦德国3.9倍，日本6.7倍。我国1981～1998年共计发行国债11542.21亿元人民币，同一时期GDP由4862.4亿元，上升到79395.7亿元。实践证明，负债搞建设，有利于经济的超前发展，而不是经济的衰退。债务规模较大不可怕，只要把借来的钱花在生产建设方面，实实在在地推动了经济的快速增长，债务问题就不会成为沉重的负担。
（四）国债规模与货币政策。国债与货币政策的关系，也是探索国债限度的一个重要内容。政府运用国债手段实施经济运行的宏观调控，在发达国家主要是以政府债券为对象，通过中央银行公开市场业务操作来体现的。国债规模过小，品种单一，流动性差，央行吞吐国债数量有限，就难以影响货币供应量。规模过大又会冲击基础货币发行。两者都不利于央行调节货币供求关系，达到调节信用，实现财政政策和货币政策的目标。那种只重视国债同国民经济总量和财政收支状况关系的研究，而忽视国债限度与货币政策关系的探索是不可取的。我国充分发挥国债宏观调控作用的当务之急，是增加短期国债品种和数量，进一步规范国债二级市场，为中央银行公开市场业务操作创造更为有利的条件。
