政府非税收入改革对高校影响

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摘要：近年来，随着财政改革进一步深化，各地政府加强了对非税收入的管理力度，许多省份陆续推行政府非税收入改革，这给高等学校带来了较大的冲击力。本文分析了政府非税收入改革给高校带来的影响，并提出了高校如何适应这一改革的对策。

关键词：非税收入；高校；影响；对策

为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的概念和管理内涵。接着，各地政府财政部门逐步开始推行，高等学校也纳入了这一改革的范围。

一、政府非税收入的内涵和改革的主要内容

1.政府非税收入的内涵

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

政府非税收入是政府收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

2.政府非税收入改革的主要内容及意义

（1）取消单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户。财政部门通过非税收入财政专户收缴资金，对执收单位的收缴业务实施管理和监督，从而改变现行由学校等执收单位自己开票、自己收款、自己存储的方法。

（2）征收程序和管理方式发生变化，收缴分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的新模式。即由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款凭证，交于缴款人，缴款人持票到财政指定的银行代收网点去缴费，资金由银行直接缴入同级财政非税收入专户。

政府非税收入改革从某种程度上来说实现了收费与现金的彻底分离，是进一步贯彻“收支两条线”的重要形式和手段。实行票款分离的办法，一方面有效地防止了资金在执收部门的沉淀，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时入库、随意占用、挪用资金的现象。另一方面，规范了收费管理，有利于加强收费监督，增强了非税收入收缴的透明度，对从源头上防范腐败起到了积极作用。

二、实行政府非税收入改革对高等学校的影响

在实行政府非税收入改革前，各地高等学校陆续实行了部门预算、预算外收支两条线、国库集中支付等项改革，这些改革政策的实行对高校的财务管理产生了较大的影响，同时也为进一步实施非税收入改革做好了一定的铺垫。政府非税收入改革给高校带来的影响和变化主要有以下几个方面：

1.上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中

目前，高等学校的资金来源主要有“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”等九个方面，其中“费”即学校按照规定收取的各类学费等，这部分收入占学校收入的一半以上，对学校有着举足轻重的作用，尤其是在目前国家拨款明显不足的情况下。近年来高校逐步实行预算外收入上缴，实行收支两条线管理，并逐步实行国库集中收付，政府推行的非税收入改革应该是收支两条线管理的进一步深化。从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。学校能调控的资金量将继续减少，学校资金运行的成本将继续加大，从某种意义上说，削弱了高校资金的管理权和自主权。过去，学校为了节约资金成本，合理调度资金，占用了一些代管、往来资金，而政府非税收入的改革、部门预算的执行不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

2.收费方式的改变

高等学校经过连续几年的大规模扩招，各高校的学生人数连续翻番，各类学生种类繁多、收费工作量大，学校的收费方式已经从原来的单纯手工开票收费转向电脑开票、计算机管理、信用卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，但收费还是依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，事后统一集中打印发票发放，收取的费用并没有直接进入财政专户。但实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3.核算方式和管理内容模式的改变

目前高校收费核算和管理仅限于学校内部，即学校各相关职能部门之间。而在实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

三、政府实行非税改革后高校应采取的对策

政府非税收入改革是国家财政改革的一项重要措施，其重要性不言而喻。但许多部门的领导对于政府非税收入的属性缺乏足够的认识，甚至认为非税收入不是正规的财政资金，尤其是对于具有独立的法人资格高校来说，这种观念更是根深蒂固。因此，转变观念、提高认识是积极适应财政改革的要求，是做好政府非税收入改革的重要思想保证。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的规定》中明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。”非税收入是政府性资金，其所有权属于国家，调控权在政府，管理权在财政。要充分认识到加强政府非税收入管理的根本目的是为了规范管理，是深化财政改革的需要，是我国当前市场经济条件下理顺政府的关系，健全公共财政职能的客观要求。这与国家积极支持各项行政事业发展的目标并无矛盾。改革不是要束缚各项事业发展的手脚。因此，高校应主动适应非税收入改革，处理好以下几方面的关系：

1.正确理解非税收入与预算外资金的关系

政府非税收入与预算外资金相比较，无论从概念上还是从外延上既有区别又有联系，正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。

区别：（1）从概念上来说，两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。（2）从外延上来说，两者包含的范围不同，非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金，而预算外资金对于学校来说通常是指收费资金。

联系：预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，但却是规范政府非税收入，强化非税收入管理的核心内容。与预算外资金比较，非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。

新的政府非税收入除了收费资金以外，还包括了国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入等。“国家资源”、“国有财产”是非常广泛的概念，如何理解？对于高校来说，学校的资源都应是国有，这些行为在学校都存在，如何界定，是否全部都应纳入管理的范围？这些问题都有待探讨。

2.正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系

政府非税收入改革的执行将引起高校的核算模式、程序的变化。近年来，财政改革不断推行，但相应的配套管理措施均没有出台。目前1998年颁布的《高等学校会计制度》已不能适应改革的需求，而事业单位的会计制度又不能完全适应学校的实际情况，高校只能根据实际情况来进行会计核算。为了避免非税收入核算的不规范引起的一系列问题，从政府部门来说，应结合政府收支分类科目的改革，完善政府非税收入的管理体系。一方面规范和完善政府非税收入征收和使用，完善财务、会计活动的法规制度。另一方面，根据目前各地执行的情况，完善现行规章，包括内涵的界定，增强可操作性。

从学校来说，实行政府非税收入改革后，高校的会计核算科目应及时调整，根据非税收入核算的内容进行相应增加或减少。比如建议取消负债类“应缴财政专户”科目，增加“应缴政府非税收入”科目，用于核算高校应缴和实际缴入的非税收入款项。同时考虑到高校非税收入包含的具体项目较多而且繁杂，一些收入涉及学校分配政策，为便于管理，建议设置收入分类明细科目或利用财务软件进行项目明细核算。

3.正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系

高校不同于一般的行政事业单位，收费行为有着特殊性，存在收费项目多、人数多、金额大、收费时间集中等特点。目前学校学生学费等在经过了多年的磨合后采用电脑收费程序已基本完善，数据中学生的基础资料也较为齐全。同时学校基本上采用了校园网络查询系统，实现学生收费情况的实时查询，便于收费管理。实行非税收入改革后，学校从开票到学生缴费、收入实现将存在着一个时间差，因此学校应与财政积极沟通，在现有的收费管理系统基础上实现与财政信息管理系统进行对接，建立信息共享平台。同时学校、银行、财政三方还要完善收费的方式，保证每年开学学生缴费、注册、选课，学校正常教学活动的开展。

4.正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系

（1）内部岗位设置体现不相容原则

政府非税收入改革给会计核算带来了新的变化，会计人员岗位分工也带来了变化。学校要根据实际情况，按照内部控制不相容职务相分离的原则重新进行岗位的设置或调整，明确职责权限，以保证政府非税收入的管理，包括应收账款、已收情况、财政、银行、学校之间的对账等环节。

（2）加强票据管理

票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。票据管理是收入管理的源头，因此加强票据管理，有利于规范单位的财务收支活动，保障单位的收入，从源头上治理腐败。目前高校使用的票据种类有行政事业单位收费收据、内部结算凭证、捐赠票据以及经财政批准的电脑收费收据。由于学校收费项目繁多，各种违规使用票据现象时有发生，如使用不规范、票据混用等现象。实行非税收入改革后，学校要进一步加强票据管理，做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续，严格执行有关的票据管理规定。

（3）进一步加强收费行为的管理

清理收费项目。首先要按照国家的规定，严格收费的报批制度，同时积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象。进一步做好学生的学费收缴工作管理，是实现非税收入的重要保证。学生欠费一直是困扰学校的老大难问题，为了降低学生欠费率，各校都想尽一切办法，包括积极推行助学贷款、学费减免、提供勤工助学岗位、将催缴欠费与院系经费酬金挂钩等。但随着非税收入的改革，在收费的各个管理环节方面可能会带来一些漏洞，如学校开票、学生到银行的实际交款情况，相互衔接如果不到位将会导致学费不能及时催缴，征收收入下降。加强其它收费行为的管理。在学校除了学历教育之外，还存在很多非学历的教育如各种培训班、联合办学等，这些也是学校收入的一项重要来源。因此，学校在规范收入行为的同时，也要保证院系创收积极性。因此学校应适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程保障学校、院系增加收入的积极性。

（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益

部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。国库集中支付、非税收入的改革等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了越来越高的要求，因此，高校要进一步加强预算管理，对预算编制合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

[参考文献]

[1]财政部财综[2004]53号，关于加强政府非税收入管理的通知[Z].

[2]贾康，刘利民非税收入规范化管理研究[J]税务研究，2005，（4）。