个人所得税制改革取向

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[摘要]我国现行个人所得税制存在课税范围窄、税负不公、宏观调控能力弱、征管方法有漏洞等方面的不足。为此，要全面完善个人所得税制。建议：实行分类与综合相结合的结构模式；合理调整应税所得额；实行税收指数化调整；实行预付税款法；等等。

[关键词]个人所得税制；预付税款法；税收指数化

个人所得税是对个人取得的各项应税所得征收的一种税，是世界各国普遍开征的税种。在欧美发达国家，该税种取得的收入占税收总收入的近一半。征收个人所得税对实现收入的公平分配，筹集财政资金具有十分重要的作用。但是，我国目前的个人所得税偷漏严重，大大弱化了个人所得税对分配的调节作用。造成这种情况有很多原因，包括个人所得税法规不完善、征管手段落后、公民自觉纳税的意识不强等。本文拟就个人所得税制本身进行探讨，并提出进一步完善的设想。

一、我国现行个人所得税制的弊端

（一）课税范围狭窄

我国现行个人所得税采用分类所得税制模式，它只对税法上明确规定的所得分别课税，而不是将个人的总所得合并纳税。我国现行个人所得税的征税范围由11项应税所得组成，除此之外的其他所得概不征税。这些应税所得从形式上看，包括现金、实物和有价证券。但是，随着我国市场经济的不断发展，个人收入日益多元化、复杂化，不仅工资、薪金、劳务报酬等劳动性所得成为个人的重要所得，而且利息、股息和红利等资本性所得也渐渐成了居民个人收入的重要组成部分，此外，还有财产继承所得、股票转让所得等。从所得形式看，不仅有现金、实物和有价证券，还有减少的债务和得到的服务等形式。为此，只规定11项所得和3种表现形式为征税对象已显得过于狭窄，不仅影响了国家财政收入，而且也不利于国家对人们收入水平的调节。

（二）税负不甚公平

1.等额收入，税额迥异。同一收入水平的个人因其收入来源渠道不同，适用的税率不同，最终负担水平也不相同。如在中国境内工作的居民甲和乙，每月收入均为1200元，其中，甲的收入额仅为工薪所得一项，乙的收入额由工薪700元和有规律性的劳务报酬500元组成。按照现行所得税制的规定，甲该月应纳税额为20元，乙该月不需要纳税。甲的收入只有一项工薪所得，并达到纳税标准；乙的收入由两项组成，每项收入都没有达到各自的纳税标准。假设乙居民的工薪所得不变，只有当有规律性的劳务报酬为900元时，应纳税额为20元〔（900-800）×20%〕，税负恰好与甲相同，而此时乙月收入总额为1600元，工薪所得与劳务报酬所得两者均为劳动性所得，性质相同，税负却相差甚远。

2.税率复杂，税负不公。我国个人所得税多种多样的税率形式不仅增加了税制的复杂性，也损害了经济效率，引起了纳税人的诸多不满。具体表现在：第一，工薪所得适用9级超额累进税率，税率级次有9级，最高边际税率达45%，在这种高边际税率、多档次的累进税率结构中某些级次的税率形同虚设，并无实际意义；第二，工薪所得和劳务报酬所得同为纳税人的劳动报酬所得，但两者适用的税率形式和实际的税收负担却存在较大的差别，由于劳务报酬所得的适用税率为20%，且一次性收入畸高时，还要实行加成征收，致使多数时候劳务报酬所得的税负重于工薪所得；第三，个体工商户的生产经营所得和对企事业单位的承包、承租经营所得适用5级超额累进税率，与其他各项应税所得适用的税率又不相同，不仅有违税收公平原则，而且更增加了征管操作的复杂性。

3.费用减除标准不尽合理。首先，扣除标准的设计依据不充分。我国各项费用减除标准设计都是针对收入者个人而言的，没有充分考虑纳税人是否结婚，是否有赡养人口以及赡养人口的多少，是否有老人、残疾人，以及相关的医疗、教育和保险等费用，定额减除标准一经确定就多年不变。例如，我国对工资薪金征收所得税时，在实行定额扣除法中，国内人员每月的免税扣除额是800元人民币，而外籍人员和在境外工作的中国公民个人每月的扣除额却是4000元人民币，这势必存在三个问题：一是国内人员和外籍人员的费用扣除标准不统一，不符合税收上关于国民待遇的公平原则；二是没有根据不同开支情况来区别对待；三是没有根据我国生产力发展水平和居民生活水平的提高而适当调高扣除标准。其次，扣除方法不一致。关于费用扣除有两种方法：一种是按月扣除，如工资薪金所得，承包经营、承租经营所得；另一种是按次扣除，如劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，偶然所得等。两种方法同时存在容易产生税负不公的问题，如对劳务报酬所得，税法规定只有一次性收入的，以取得该项收入为一次，属于同一类项连续取得收入的，以一个月内取得的收入为一次。假设境内工作的某一居民甲一年中每月获得800元的劳动报酬，其无须纳税；而另一个在境内工作的居民乙在一个月内取得了9600元的一次性劳务报酬，其他月份没有任何收入，乙则需缴纳1536元〔9600×（1-20%）×20%〕的税款。两个人虽年度收入相同，但乙的税负远远大于甲的税负，这种结果会引导纳税人分解收入，合法避税。

（三）应税所得额的确定滞后

随着社会的发展，我国居民的消费观念发生了巨大变化，消费者的消费品选择行为，如消费者对住房、汽车、家用电器、通信设备、旅游、教育等的消费偏好明显增强，国家为刺激消费积极出台一些相关政策，使消费信贷进入千家万户。伴随消费贷款的出现，个人的利息支出已成必然，当纳税人获得利息、股息、红利所得时，仍以每次收入额为应纳税所得额，不允许扣除利息支出，纳税人有可能在没有得到任何净收入的情况下也要纳税，这显然不是我国征收个人所得税的初衷。

（四）宏观调控能力弱，对经济变化的反映缺乏弹性

现行的个人所得税制难以根据实际通货膨胀率来进行相应的指数化调整。因为对不同的所得项目采用的是不同的征税标准，而不同的纳税人有不同的所得来源。这样，即使对所有扣除项目进行指数化调整，也不可能消除因收入结构的差异而产生的税负不均。

（五）征管方法存在漏洞

从征管制度方面看，我国对个人所得税的征税采用两种方法，即代扣代缴和自行申报。由支付所得的单位或个人代扣代缴，此办法在实际操作中没有得到严格地执行，代扣代缴义务人的法律责任不明确，难以对员工的各种所得项目实行源泉控制，导致大量税款流失。纳税人自行申报纳税，由于国家尚无可操作的个人收入申报法规和个人财产登记制度，银行现金管理控制不严，社会上大量的收付行为通过现金形式实现，导致人们的收入除了工资、薪金可以监控外，其他收入基本上处于失控状态。此外，个体工商户生产经营所得的应纳税款按年计征，分月预缴，年终汇算清缴，实际上个体工商户基本上无账可查，对其所适用，的税种和税率在征收中难以划清，难于操作。

二、完善个人所得税制的设想

（一）实行分类同综合相结合的混合型税制结构模式

从税制模式上看，最能体现“量能负担”征税原则的应是综合课征制。但考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等与发达国家相比存在较大差距，所以，分类综合课征制应是我国现阶段个人所得税制的较好选择。实行分类综合所得税，对某些应税所得如工薪所得、劳务报酬所得等实行综合征收，采用统一的费用扣除标准和税率。对其他的应税所得分类征收，或者对部分所得先分类征收，再在年终时把这些已税所得与其他应税所得汇总计算，凡全年所得额超过一定限额以上的，即按规定的累进税率计算全年应纳所得税额，并对已经缴纳的分类所得税额，准予在全年应纳所得税额内抵扣。此种征税制度，兼有分类所得税制与综合所得税制之长，既能覆盖所有个人收入，避免分项所得税制可能出现的漏洞，也较符合我国目前的征管水平。

（二）合理调整应税所得额

随着住房分配制度、医疗制度、社会保障制度的改革，纳税人用于住房、医疗及社会保障方面的支出会明显增加。为此，新的个人所得税法应在这方面作出相应调整，尤其是要增加对子女教育费的特别扣除和对纳税人购买住房等财产所支付的利息费用的特别扣除。如为适应住房制度的改革，广泛发展消费信贷，促进居民消费，个人所得税法应对利息、股息、红利所得项目的应纳税所得额进行调整，调整后的应纳税所得额=利息、股息、红利所得-允许扣除的借款利息支出。允许扣除的借款利息支出是指纳税人从金融机构取得贷款用于购买住房、汽车、家用电器等耐用消费品所发生的利息支出。若是向非金融机构借款，如纳税人之间的相互拆借，其利息支出按照不高于金融机构同类、同期贷款利率计算的数额以内的部分准予扣除。有效调节利息、股息、红利所得的应纳税所得额，既易被纳税人接受，又可鼓励其借款消费，拉动有效需求。

（三）实行税收指数化调整

通货膨胀对个人所得税制度的扭曲主要表现在以下几个方面：一是虚构性收人问题，即在通货膨胀时期纳税者所得到的收入，事实上并不反映其实际购买力的真实水平；二是收入级别的自然提高问题，即由于通货膨胀所导致的纳税人名义收入的增加会使纳税者自然地进入较高的收入级别，从而受制于较高的边际税率。通货膨胀的这两种扭曲无疑给个人所得税带来了制度上的不公平。为了消除这一不公平的影响，自20世纪70年代中后期，各发达国家都普遍采用了“税收指数化”形式将通货膨胀因素从现行税制中剔除出来。其重点放在税率结构和税负减免这两个方面。对税率结构的指数化而言，各国一般都根据“消费物价指数”对所有收入级别实行指数化调整；对税负减免而言，各国的普遍做法是对纳税人扣除等实行指数化，并对受通货膨胀影响较大的生计扣除等予以相应调整。

（四）适当修改税率

我国应顺应世界税制改革“低税率、宽税基”及税制简便的浪潮，在统一各类应税所得适用税率的基础上，减少税率级次，降低边际税率，以减少税制的复杂性和纳税人偷漏税的可能性。参考美国及世界其他各国的所得税税率，同时结合我国的实际情况，劳动所得和经营所得应采用相同的超额累进税率，税率级次可削减为3～4级，最多不能超过5级，最高边际税率也应向下作适当调整。

（五）有效控制个人收入源泉

从根源上堵塞偷逃税漏洞，首先要限制或缩小现金支付的范围，然后由金融机构进行身份控制。在实名存款的基础上，借鉴国外经验，实行纳税人编码制度，为每个纳税人制定一个终身不变的专用号码，用于参加保险、银行存款、就业任职及申报纳税，并利用网络统一管理，便于税务机关高效控制税源。

（六）实行预付税款法

预付税款法有两种形式，一种是预扣式，另一种是预估式，我国主要采用预扣形式。对有扣缴义务人的应税所得，将现行按月按次申报的办法，改为逐月或逐笔预扣，年度终了，双方分别向主管税务机关申报个人所得以及个人所得税的纳税情况，清算后多退少补。这种方法使得个人所得的支付方和收入方之间形成一种相互制约的科学机制，一旦双方申报的数额相差较大，就能够立即发现问题，防止税款的流失。同时，采用预扣方式，在纳税人得到其收入的时候，已由支付方按照一定标准扣掉所得税部分，一边取得收入，一边缴纳税款，对纳税意识相对薄弱的纳税人来说身不由己，对税务局来说可以提早收到税款，保证国家财政收入及时、完整地入库。

（七）完善征管方法

在完善征管方法方面，代扣代缴始终是一个行之有效的征收方式。现在要做的是明确代扣代缴的法律规定，代扣代缴义务人不能履行或不能很好地履行代扣代缴义务时，应怎样承担相应的法律责任，促进这一制度的完善。在全面落实代扣代缴制度的同时，要突出高收入人群中的个人所得税征管工作。主要是金融、保险、演出市场、广告市场等行业和部门的个人所得税的课征。这些人在日常经济生活中与社会各方面有着广泛的接触，影响面大，其收入也易引起社会上的关注。因此，认真抓好这部分人的个人所得税征管工作，可以克服人们的观望态度，求得心理平衡；也体现了税法面前人人平等的原则，带动一大批人自觉地执行税法，起到事半功倍的效果。为此，税务机关在基层要建立必要的信息渠道，掌握辖区内高收入者的基本情况，对高收入者逐步实行自行申报纳税，并对同一纳税人的自行申报情况和扣缴义务人的申报扣缴情况进行交叉稽核。

近几年，我国个人所得税征收额增长速度较快，随着国民经济持续良好地发展，它将成为一个很有发展潜力的税种。随着公民纳税意识的增强和我国个人所得税制的进一步完善，个人所得税将进入社会成员的个人天地，成为政府调控经济生活及组织收入不可或缺的杠杆。

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