西部大开发财税政策选择
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摘要]西部大开发一靠市场，二靠政策。而现行财税政策迫切需要我们重新构造有利于西部经济发展的财税政策。一是深化税制改革，创造良好的制度环境；二是完善分税制体制，营造宽松的体制环境；三是规范税收优惠政策，为实现经济发展西移提供导向；四是实现转移支付制度的科学化、规范化。
[关键词]西部大开发；财税政策；税收制度；分税制；税收优惠政策；转移支付制度
实施西部大开发战略是我国经济发展战略由梯度开发向均衡发展的重大举措，其核心是要实现共同富裕。而西部地区一方面地大物博，资源丰富，另一方面由于基础产业落后、资金严重短缺、人才极为匮乏，长期处于“富饶的贫困”状态。这决定了实施西部大开发战略除依靠西部自身力量，进一步解放思想，抓住机遇，积极开发外，更离不开国家财政税收政策的支持，特别是要尽快扭转财税政策过分向东部发达地区倾斜的趋势，实现财税政策的战略性转变。这既是西部大开发战略的客观要求，也是实现区域经济协调发展的必然选择。
一、现行财税政策已成为实施西部大开发战略的“瓶颈”
西部经济发展缓慢，固然有许多原因，但长期以来我国所实行的倾斜性财税政策是不可忽视的因素。而且随着市场经济的发展，这种倾斜性财税政策已越来越不适应西部经济发展的需要，已经成为我国实施西部大开发战略的“瓶颈”。主要表现在：
（一）税收制度设计的不合理制约了西部经济的发展
首先，在资源税方面，为了稳定资源类产品价格，简化征收手续，采取了从量定额征收的办法。但资源税税额与价格不挂钩，导致一方面国家难以利用税收杠杆调节资源类产品价格，无法有效调节资源级差收入；另一方面随着市场供求状况的变化，资源类产品价格在不断上升，而拥有丰富资源的西部地区不能从中得到利益，资源优势不能转化为经济和财政优势。同进，资源税率偏低，且征收范围只限于矿产品，西部地区输出资源这种上游产品的价值，大量地被无偿转移到生产下游产品的东部地区，东部地区又以高价向西部地区销售产品，形成一种利益倒流机制。其次，在增值税方面，从国家财政状况出发，我国始终未能摆脱生产型增值税的模式。而西部地区历来是我国的重要原材料基地，以资本有机构成高的大中型企业，实行生产型增值税严重制约了西部企业的资本积累和技术改造，导致粗放经营，生产效率低下，经济增长乏力。另外，对外购免税农产品采取10％、运费采取7％的扣除率抵扣进项税额，而销售产品按17％的税率征收增值税，不可避免地出现“高征低扣”的现象，使主要以农产品初级加工和资源开发为主的西部地区增值税税负明显高于东部地区。第三，在企业所得税方面，内外资企业所得税制不统一，外资企业享有比内资企业更多的税收优惠，而东部地区外资企业比重远远高于西部，这无疑又在一定程度上鼓励了东部地区的发展；同时，企业所得税率实行33％的基本税率和18％、27％两档照顾税率，且主要以企业全年的应税所得额为标准来确定适用税率，而西部地区以国有大中型企业为主，东部地区大多为中小企业和乡镇企业，这在客观上又起到了推动东部地区发展的作用。
（二）分税制体制改革不到位制约了西部经济的发展
我国自1994年起实行了分税制体制，但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入，这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求，特别是对西部经济发展形成严重制约。一是税种配置不到位。企业所得税仍按隶属关系划分，不符合分税制体制要求，而且西部地区以中央级国有大中型企业为主，随着经济发展，企业实现利润在不断增长，西部地区不能从中得到好处，而地方企业尽管效益不佳，但出于地方经济利益的考虑，地方政府不得不提供保护，产生“诸侯经济”，这对本来不发达的西部市场经济更是“雪上加霜”。二是税权划分不到位。这次分税制改革为了确保国家的宏观调控能力，将地方税权完全集中于中央政府，地方政府只拥有个别税种有限的税权。这样一来，作为西部资源重地，地方政府无法通过调节资源税率、税收减免等手段，对本地资源开采及销售实施有效调节，也无法通过调高税率，防止利益外流，严重影响了西部资源开发的积极性。三是地方税体系不完善。分税制体制客观上要求建立起中央与地方两级独立运行的理财机制，这必然要求建立起两套完善的税收体系（中央税体系和地方税体系）。从目前来看，中央税体系相对比较完善，而地方税体系则很不健全，突出表现在地方主体税地位不突出，税源零星分散，征管成本高，地方税收入远远满足不了地方政府支出的需要，财政自给率不断下降，西部地区尤为突出。与此同时，西部地区为了完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况，年年加大税收任务指标，不断加重企业税负，导致税基萎缩，反过来又进一步加剧了西部财政紧张局势。
（三）税收优惠政策不合理制约了西部经济发展
为了实施对外开放政策，贯彻使一部分地区先富起来，然后带动其他地区共同富裕的方针，长期以来，税收优惠主要以区域性优惠为主，而且主要分布在东部沿海一带，对设在经济特区、经济技术开发区、经济开放区、保税区的内外资企业，可以享受所得税优惠税率和定期减免税、关税减免的待遇，而且外资企业比内资企业有更多的优惠。这种倾斜性的区域性税收优惠，不仅吸引外资流向东部发达地区，而且也吸引内地资金向沿海流动，使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困，其结果是东部经济的快速发展，也扩大了同西部地区的发展差距，“马太效应”愈演愈烈。从理论上来看，有限的可动用资源如何配置，只能根据其投入产出比例测算其扩大再生产能力，要求税收政策要引导资源流向最容易见效，最能带动整个国民经济发展的地区，使之在短期内快速发展，形成具辐射性的中心区，从而决定了地区倾斜的重点是人才资源丰富，交通便利，易于利用国际国内资源的地区，东南沿海自然成为首选地区。从改革实践看，我国的改革开放政策首先是从东南沿海地区开始的，逐步向内地渗透，这是由其所处的特殊地理位置和当时国家财力的有限性决定的。实践证明，这一选择对推动中国的改革开放步伐，实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到，地区性倾斜并不是一成不变的，随着国家经济发展战略的转变，地区经济条件的改善，地区倾斜的重点也应随之变化，特别是在国家发展重点西移，东西部差距急剧扩大的今天，实现地区倾斜的转变更具有现实意义。
（四）转移支付制度的不规范制约了西部经济的发展
中央对地方政府的转移支付制度本是调节区域经济发展，缩小地区差距的有力工具，但由于近年来财政收入占GDP比重不断下降以及转移支付方式的不合理、不规范，使得这一制度无法在调节区域经济发展方面有所作为，反而由于转移方式的不规范却成为扩大经济发展差距的体制性因素。改革开放以来，随着分权化改革的深入，我国财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，据统计，财政收入占GDP的比重1978年为31.2％，1997年下降为10.7％，这20年间下降了20个百分点，平均每年下降1个百分点；中央财政收入占全国财政收入的比重1978年为15.52％，1984年提高到40.5％，以后又下降到1993年的22.02％，1994年、1995年又有了跳跃式提高，分别达到了55.7％、52.17％，这是分税制改革的必然结果。尽管如此，中央财政仍然非常困难，主要表现在债务依存度过高，长期徘徊在55％左右。由于国家可支配财力不足，中央政府已很难运用转移支付手段在全国范围内对不同收入水平的地区实施再分配，难以抽出更多的资金加大对西部地区的投资。与此同时，在转移支付方式上，实行以税收返还为主，定额补助为辅的方式。就税收返还来看，以1993年财政收入为基数，按照1：0.3的系数采取无地区差别的增量返还，这样一来西部地区财政收入基数低，增长慢，获得的税收返还量小，而东部地区相对较多，无形中加剧了东西部财力分配的不均。主要针对西部地区实施的定额补助一定几年不变，而且不与物价指数挂钩，因而实际补助逐年递减，无法缓解西部财力的困难，进一步弱化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用。
二、实施西部大开发战略的财税政策选择
（一）深化税制改革，为西部大开发创造良好的制度环境
一是深化资源税改革。首先扩大资源税征收范围，由目前主要限于煤炭、石油、天然气等矿产资源，扩大到森林、水力、草场等自然资源，一则西部地区拥有全国94％的草场资源、51％的森林资源、83％的水能储量和73％可开发的水能装机容量，扩大征收范围，可以广开财源，增加西部地区财政收入；二则可以提高资源利用率，缓解资源短缺的状况；三则可以通过税价关系的调整，抑制资源利益外流。其次实行从价定率征收，并适当提高税率水平。从价定率征收，可以使地方政府更好地运用税收杠杆调节资源级差收入，同时配合税率提高，促进资源产品价格上升，可有效缓解西部资源外流导致的利益外流，建立起较为合理的利益补偿机制。二是不断深化增值税改革。增值税改革的关键是实现生产型增值税向消费型增值税的转变，考虑到目前我国财政的承受能力与西部大开发战略的要求，可允许西部地区优先转型，逐步向东部地区渗透。但在优先转型过程中，要注意处理好中央财政与地方财政间的关系，要辅之以建立有利于西部经济发展的财政转移支付制度，否则，会加剧东西部地区财力横向分配的不均，反而又会抑制西部地区的经济增长。三是积极推进企业所得税改革。企业所得税改革的方向是按国民待遇原则统一内外资企业所得税，建立统一的法人所得税。这既是市场经济公平竞争的客观要求，也是实施西部大开发战略的必然要求。只有统一内外资企业所得税，才能从总体上消除东西部地区税收负担的不公，引导外资合理地向西部地区转移。取消两档低税率，同时对西部地区的中小企业给予一定的照顾。
（二）完善分税制体制，为西部大开发营造宽松的体制环境
一是合理配置税种。税种配置应以基本满足地方政府事权为依据，相应形成地方固定收入为突破口，合理、科学地界定税源。从有利于西部经济发展的要求来看，资源税应划归地方，充分调动地方政府利用资源税调节本地区经济发展的积极性，及时调整资源税率水平，引导资源合理流动，逐步使西部由单纯的资源输出转向资源深加工及增加附加值的发展思路上来。企业所得税应由按隶属关系划分改为中央与地方税源共享、分率计征的共享税。二是合理界定税权，真正实现中央与地方在分税基础上的管理分权和征收分管。税权划分是完善分税制的一个至关重要的问题，只讲分税，不讲分权、分管，不成其为分税制。从确保中央宏观调控能力与实施西部大开发战略的客观需要出发，应考虑进一步下放税权，特别是对西部地区一些富有特色的税种如资源税、土地使用税等，其权限应全部下放到地方政府，以便地方政府能因地制宜地涵养税源，发展经济。三是建立健全地方税体系。地方税建设的核心是主体税种的设置，各地应根据本地区的税源状况和区域经济的特点选择具有本地区特色的税种作为主体税。从西部经济发展情况来看，一方面资源开采及深加工是未来西部经济新的增长点；另一方面西部地区政府也需要充分利用资源税杠杆调节利益分配关系。因此资源税应当成为西部地区的主体税种。与此同时，随着西部大开发战略的逐步到位，必将带动第三产业的大力发展，为营业税的稳定增长奠定了可靠的基础，确保营业税的主体地位不动摇对改善西部地区的财源结构，增加西部地区财力均具有重要的意义。
（三）规范税收优惠政策，为实现经济发展西移提供导向
税收优惠政策对引导资源合理流动，促进投资地区转移，培植新的经济增长点均具有明显的政策导向性，实施西部大开发战略要求国家必须从宏观整体出发，制定有利于西部经济发展的导向性强的税收优惠政策。首先，要正确处理好税收区域优惠与产业优惠的关系。从本质上说，地区政策与产业政策都是调节生产要素配置的政策，二者具有同一性。但地区政策还调节生产要素在空间上的地区分布，主要解决在哪里生产的问题；产业政策调节生产要素在产业上的部门分布，主要解决生产什么的问题。两者调节的内容不在一个层面上，调节的具体内容不同，不能互相替代。因此，必须摒弃理论界长期存在的用产业政策代替地区政策的错误观点。那么如何协调二者的关系，熟轻熟重，至少要考虑两点：一是一定时期内政府的宏观经济发展战略；二是地区经济和产业结构的发展状况。从前者来看，西部大开发战略的启动，迫切要求税收区域性政策向中西部地区倾斜，要在促进西部经济发展方面有所作为；从后者来看，我国区域经济不平衡的程度远远大于产业结构不平衡的程度，因此，税收政策的运用更应侧重于解决区域经济不平衡的问题，要在协调地区经济发展方面有所作为。两个有所作为的核心是税收区域优惠政策地位的强化、重点的转移。其次，要正确界定税收区域优惠与产业优惠的重点。税收区域优惠的重点应由东部地区向西部地区转移，在对西部地区实施区域优惠的过程中，要充分考虑地区差别，不搞“一刀切”。如可以考虑设立内地的经济特区、经济技术开发区、出口加工区等，对有些地区给予所得税优惠，有些地区给予零地价、零税率照顾，甚至对有些地区给予特事特办或超常规的政策等，以便西部在尽可能短的时间内吸引大量的资金、技术、人才，实现快速起飞，充分发挥这些地区的辐射带动功能。税收产业优惠的重点是调节基础性、非竞争性产业的发展和升级。为避免导致地区产业结构趋同化和国家支柱产业盲目发展、重复建设、过度竞争等可能出现的逆向调节，对具有明显竞争性的产业项目，如汽车、机械、电子、建材等应充分发挥市场机制的调节作用。税收优惠的重点是基础产业的发展，重要能源、交通、原材料工业，国民经济发展中的弱质产业，科技开发、技术进步、环境保护、资源综合利用等产业。最后，税收区域优惠政策要尽可能地体现国家产业政策的基本要求。为避免五条件限制的区域性优惠给国民经济发展带来的负面影响，从中西部地区经济发展的长远利益和国家的整体利益出发，应当根据国家产业政策的有关要求，对促进中西部地区经济发展的税收优惠政策加以一定条件的限制，实现税收区域优惠与产业优惠的有效结合。最后值得一提的是，西部地区要设法用足用好中央给予的优惠政策，尤其在引进外资和东部资金时，要适当放宽政策，增加吸引力，降低进入市场的成本。
（四）实现转移支付制度的科学化、规范化，为西部经济发展注入新的活力
转移支付制度是各国协调地区经济发展的主要手段，今后应强化转移支付制度在促进西部经济发展方面的作用，通过转移支付制度，给西部经济发展注入新的活力。首先，要进一步提高“两个比重”，这是实施转移支付制度的基础。提高两个比重关键是要建立起税收收入快于经济增长的理财机制，通过实施积极的财政政策，刺激经济发展，寻求新的经济增长点，不断培植和优化财源；同时要强化税收征管，建立起税务机关——税务机构——纳税人三位一体的新型征管模式，确保税收收入的及时入库。只有财政收入充裕了，才有更多的资金用于转移支付，从而为强化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用奠定坚实的物质基础。其次，要明确转移支付的目标。转移支付的基本目标一是确保地方政府最低服务水准的实现；二是调剂地区间财政收入水平的差异。前者是转移支付的最终目标，后者强调中央财政的再分配功能，旨在通过地区间财政收入的转移，体现国家的产业政策，履行政府的资源配置和经济稳定职能。从实施西部大开发战略要求来看，两个目标归根到底是要求中央财政将转移支付的重点移向西部地区，旨在增强西部地区财政供给能力，确保财政资金的到位。第三，选择科学的补助方式。无条件补助限于增加地方财政综合实力时使用，以解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这里的关键问题是各地方税收能力与支出需求指标的测定，应当改现行“基数法”为“因素计分法”。有条件补助应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决财力分配横向不平衡问题。这里的关键问题是要积极创造条件，实现税收返还向多种专项补助形式的过渡，初步设想是取消税收返还，将增值税、消费税统一纳入中央财政收入，对地方实行专项补助，可设立中央委托支出金、中央特定补助金及项目拨款三种补助金。其中，中央委托支出金主要用于关系国家整体利益需中央负担，但具体委托地方政府承办的事务所需经费；中央特定补助金主要用于在地方政府兴办的事务中，中央认为有必要加以鼓励、支持的，可给予一定补助；项目拨款主要是对一些基础性建设项目采取的专案拨款。这样既便于考核资金的使用效果，使有限的资金用在刀刃上，又有利于确定对各地方的补助额，避免地区冲突。第四，转移支付应尽量做到规范化。一是应尽快设计出确定各地方税收能力与支出需求数的计算公式，使转移支付额的确定有统一的客观标准，进一步提高转移支付的透明度，排除转移支付过程中的随意性。二是补助数额不宜按一定比率增长，而应一年一定，以便中央政府能根据各地情况灵活调度资金。三是对专项资金实行补助项目资金的专项使用责任制，强化资金管理，尽最大限度地提高资金使用效果，做到补助资金使用、管理的规范化。
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