财政政策设计存
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[摘要]我国的财政政策设计中存在的问题主要是，未将满足经济发展和经济稳定的政府支出分开而造成财政政策力度难以衡量；政策目标定为经济增长造成政策未能有效地通过经济目标的实现而推动社会总目标的实现；政策目标设定不合理造成政策效应持续性差，经济增长对政策产生强烈的依赖性。
财政政策在支撑我国经济增长方面起了很大的作用，但是如果我们对其进行一番全面审视的话，还是会发现一些问题，而对这些问题却鲜有人研究。我国是一个人口众多的发展中国家，这种国情决定了我们在设计财政政策时，政策的力度、目标、效应这三个问题特别值得注意。令人遗憾的是，自改革开放以来，我国财政政策设计一直未能与国情很好结合，致使财政政策存在一些先天不足。
一、财政政策力度难衡量
财政政策是通过调整税收和支出两个手段来实现经济稳定的，由于这两个手段都可量化，财政政策的实施也就存在一个力度大小的问题。政策力度衡量是一个非常重要的问题，因为政策力度大小只有同经济不稳定程度相适应，才能取得较好的政策效应。目前我国的经济发展水平与西方国家不同，财政政策力度的衡量也与发达国家不同。在发达国家，政策力度衡量很简单，政府支出越多一般就可理解为政策力度越大，然而在一个发展中国家情况则不然。实行积极财政政策当然要增加支出，但不能说政府增加支出就是实行积极财政政策。按罗斯托的观点，一个国家在其经济发展过程中社会对公共品的需求非常大。由此决定了政府出于经济发展考虑，需要提供大量公共品，如道路、教育、环境卫生、法律秩序等。社会对公共品的巨大需求会导致政府支出逐年增加，而这些与经济稳定无关的财政支出的增加，不能视为财政政策的实施。
我国目前经济发展很快，社会对公共品的需要非常大，由此决定了政府的投资支出也非常大。可以这样说，即使政府未实行积极财政政策，由于经济发展引起的对社会公共品需求的增加，也会导致政府支出逐年增加，但我们不能简单地将政府支出的增加全部视作稳定经济的需要，理解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政策力度的衡量。为了准确衡量政策力度，一定要将政府为了经济发展而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出区分开来，不能单纯根据政府支出的多少来衡量政策力度的大小。同样，也不能单纯根据国债发行规模的大小来衡量政策力度大小。
经济不稳定或出现衰退时政府收入就会下降，运用财政政策稳定经济就只能采用债务融资，所以自1997以来我国国债发行数量年年增加，但是我们也不能简单地根据发债规模来判断政策力度的大小。实行稳定经济的财政政策当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济，政府为了满足社会对公共品的需要也会增加国债发行。另外，为了满足央行公开市场业务的需要以及非金融企业和居民对无风险资产的需要，也要大量发行国债。在满足经济发展的国债和经济稳定的国债未分开的情况下，我们不能单纯根据发债规模大小来衡量财政政策力度的大小。
那么如何准确衡量我国财政政策的力度呢？一个简单可行的方法就是在财政政策设计时，对政府预算账户采取分类核算，以便将稳定经济的支出、发债与其他的支出、发债区别开来。具体做法就是将政府账户分为三类———经常账户、投资账户和稳定账户。经常账户包括经常性支出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收入，它表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企业的理财原则即收支相等。投资账户显示政府的非经常性支出，主要是为满足经济发展的公共品投资支出，这种支出可通过发债来满足，其债务偿还和公共品运营及维护成本归属于经常性成本。稳定账户是政府纯粹为履行稳定经济职能而设立的，在稳定账户中政府根据经济的不稳定状态，分别机动地选择预算平衡、盈余或赤字。当经济不稳定时，人们很容易根据稳定账户中支出的变化，清楚地看出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经济不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度的大小。政府预算分为三大账户还可明确政府的三种不同责任，更为重要的是，还可看出稳定账户中任何预算状态，无论是平衡还是不平衡都无所谓好坏，不必因采取财政政策出现赤字而担心，实际上经济稳定和预算平衡两者不可能同时实现。
二、财政政策目标欠合理
财政政策的直接目的是稳定经济，即充分就业、物价稳定、持续增长、国际收支平衡。然而财政政策的最终目的还是促进社会进步和发展，这可用社会总目标———自由、公正、安定和富裕的实现来说明。由于社会目标的实现相当程度上要依赖于经济目标的实现，在一种政策工具只能实现一个目标的情况下，经济目标的选择就非常重要。政府在设计政策目标时，需要认识到经济目标的从属性和工具性，需要考虑政策的不同经济目标对社会目标的不同影响。例如财政政策目标设计为充分就业，则有利于社会安定、公正和经济持续增长，而政策目标如果设计为经济增长，则仅在短期可较快促进经济增长。
在我国，政府的积极财政政策目标设计为经济增长，据此单纯从经济增长这个目标考虑，可以说财政政策的直接目的是达到了。自1997年以来，政府通过实施积极财政政策，在1998—2004年有效地将GDP增长保持在7%以上。然而我们也应该看到，随着经济增长、社会财富的增加，社会并未向安定、公正的目标前进，社会治安形势严峻、收入分配悬殊。如此看来就社会总目标来说，财政政策的最终目的并未达到。为了更好地实现社会总目标，财政政策稳定经济的目标应作出调整。
政府在设计经济目标时，一定要选择一个更能促进社会总目标实现的经济目标。就目前我国情况而言，政府在设计财政政策目标时一定要考虑人口众多、社会失业率高和收入分配悬殊的现实状况，选择一个最能实现社会总目标的经济目标。根据当前我国实际情况，经济目标中最重要的且对社会总目标影响最大的应是充分就业。
从经济稳定目标来说，虽说经济稳定是用四个目标来描述的，但真正决定经济稳定的只有充分就业和物价稳定两个目标，也就是说只有这两个目标才是经济稳定的可调整目标。在一个政策工具只能实现一个目标的条件下，具体是用财政政策刺激就业，用货币政策保持物价稳定。而经济增长和国际收支平衡并非稳定经济的可调整目标，前者是一个独立的目标，后者是一个中间目标，政策不能通过调整独立目标和中间目标来实现经济稳定。即使就增长和就业这两个目标而言，就业也比经济增长重要，就业率提高会使经济向潜在产出（也就是充分就业产出）靠拢，相反，产出增加不一定带来就业相应增加，在产出增加所引起的就业增加这个过程中存在着严重的损耗，效果并非“奥肯定理”所言，这也可从我国产出和就业的关系变化的实例中得到证明。20世纪80年代，我国的就业弹性为0.308，而到2000年该指标却下降到0.139，产出增加所引起的就业增加越来越少。不仅如此，仅就目前失业和增长两者反映的问题看，前者也远大于后者。在1998—2004年的七年中，我国失业率从6.0%上升到11.5%，这是一个非常严重的经济不稳定状态。
从社会总目标来看，就业率提高更有利于社会的安定和公平目标的实现，而依赖政策支撑的经济增长仅在短期内有利于代表财富的GDP的增加。另外，社会成员对就业率的关注也远大于对经济增长的关注。广州市统计局2003年8月公布的一项调查结果显示，在对该市万户居民的调查中，问到政府的最大政绩工程和最重要工作是什么时，多数广州市民回答是增加就业、改善就业环境。发达地区尚且如此，落后地区更不待言。可见，社会对增加就业的要求非常强烈，这一点不应在设计财政政策时被忽视。
因此，在我国目前人口众多、失业率高和收入分配悬殊的情况下，政府在设计经济稳定目标时，无论是从社会总目标还是从经济稳定目标自身考虑，都要特别重视就业率这个经济稳定目标，唯如此，经济才能稳定，社会才能安定。
三、财政政策效应不稳定
经济政策的直接目的是否达到要依政策效应而定，而我们在评价政策效应时要从两方面入手。如果从静态的角度看，政策实施达到目标值，说明政策产生了效应。但更为重要的是从动态角度看，如果政策停止实施后目标值能保持连续，即政策效应具有了持续性，这时政策的直接目的才算真正达到。财政政策的难点也在于此。
那么，自1997年起实施的财政政策效应究竟如何呢？从静态看，政策是产生了效应的，表现在每年政策的实施都带来了7%以上的增长。但从动态看，政策效应还缺乏持续性，典型表现为，随着旨在保持经济增长的财政政策的实施，总需求的增加相当部分是政府投资，而维持稳定增长的关键因素消费需求和生产性投资需求长期启而不动。消费需求不足可从大量商品供过于求得到证明。据统计，1997—2003年，商品供过于求的比重分别从31.8%上升到85.3%.生产性投资需求可从同期反映贷款不能转化为投资的银行存贷比的变动中得到证明。据统计，1997—2003年，银行存贷比从90.9%下降到76.2%.显然这些数据清楚地说明了政府投资在总需求中的重要性，政策若停止实施，总需求减少将难以避免，增长将难以持续。这说明政策效应还缺乏持续性。政策效应缺乏持续性又使政策实施处于进退两难的境地。一方面经济的长期稳定主要依赖于经济的内在机制，政策不可能长期实施，另一方面在政府支出占了总需求相当部分的情况下，经济增长又对财政政策产生了强烈的依赖性。
那么为何我国财政政策效应缺乏持续性呢？一个重要原因就在于，政府在设计财政政策时对经济目标的选择不合理。经济目标的不同选择，可带来政策的不同效应，如果财政政策稳定经济的目标定为经济增长，那么政府通过增加公共品的投资支出，就可直接增加总需求以增加GDP，用这种方式增加GDP虽然简单直接，但效应的持续性差，因为增加的产出中相当部分来自政府的非生产性投资增加，由此引起的未来产出增加有限。如果财政政策稳定经济的目标定为充分就业，那么政策手段就应通过减税和增支来增加劳动需求和劳动的有效供给，通过这种方式增加GDP虽然复杂间接，但政策效应的持续性好。
实际上经济的稳定源于要素市场的稳定，也就是厂商投资和就业的稳定。政府通过积极财政政策减少税收和增加支出，在要素市场上刺激厂商投资，如此从静态分析，投资增加带动就业增加，进而在商品市场上产生两方面作用，一方面从供给看，生产函数中劳动投入增加、产出增加；另一方面从需求看，劳动者收入增加，消费需求增加，产出增加。这两方面作用的结果是，可极大地减少周期性失业，使经济向充分就业产出靠拢。特别是提高就业率能增加低收入者收入，从而不仅有利于消费需求稳定增长，保证政策效应的持续性，而且也有利于边际消费倾向的提高，极大地增强政策效应。从动态看，投资增加不仅有利于短期总需求增加，而且还有利于长期总供给增加，从而保证经济长期稳定增长。同时政府也应通过增加支出保证劳动的有效供给，这主要是提供免费的培训和就业信息，使技能和岗位相适应，以减少结构性失业。
由此可见，只有在刺激厂商投资、提高就业率的情况下，经济才能稳定，政策效应才会持续，政策也才可鸣金收兵。也只有在充分就业基础上的经济增长，才是适度的增长，才能持续增长。
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