公共财政覆盖农村政策选择

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摘要：长期以来，由于城乡“二元”制度安排，我国农村与城市之间实行两种不同的公共产品供给体制，造成公共财政覆盖农村范围过窄，农村公共产品供给总量不足，城乡差别过大，严重影响了农村地区经济社会发展。因此，应该根据农村经济运行实际，按公共财政原则，改变目前过于偏重城市的公共财政政策，加快公共财政覆盖农村的步伐，实现城乡经济社会的协调发展。

关键词：农村；公共产品；公共财政；政策

实现城乡经济社会统筹发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放二十多年以来，我国国民经济以前所未有的高速度发展，取得了举世瞩目的巨大成就，经济实力不断增强，特别是通过实施积极财政政策，公共基础设施等建设步伐明显加快。但长期以来，我国的社会经济资源配置主要向工业和城市倾斜，农村公共产品和公共服务领域投入严重不足，城乡差距不断扩大，这不仅使我国“三农”问题更加尖锐，也带来了诸多社会问题。因此，打破社会经济资源配置城乡“二元”格局，无论是对完善公共财政体制框架，还是有效解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，最终实现全面建设小康社会战略目标都具有重大的意义。

一、目前我国公共财政覆盖农村的现状

近年来，虽然国家加大了对农村基础设施建设、教育、医疗等各项事业发展的支持力度，但投入不足、公共财政覆盖农村范围过窄等问题依然比较严重。

1农村公共基础设施建设落后。我国是一个相对落后的农业大国，由于多年来以农补工的政策及政府认识上的误区，导致政府财政投入主要倾向于非农产业和城市，使农村基础设施投入不足、建设滞后。主要表现在：一是道路条件较差，制约农村经济发展。目前全国有261个乡镇、15.4万个村不通公路，在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路有92.3万公里，占88.5%，还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里，路况极差。二是部分农村地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难，到2003年底仍然有2600万左右农村人口没有解决饮水问题。三是农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力较弱。20世纪80年代以后，由于家庭联产承包责任制的实行，农田水利建设投资，由地方财政承担，投入逐年减少，加上自然灾害，工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩，农村税费改革后，农田水利投资严重不足的问题更加突出，目前我国有三分之二耕地缺乏有效灌排条件，8亿多亩水浇地中由于工程不配套，中低产田占了2亿多亩。

2农村义务教育问题突出。长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省政府所承担的责任较少，基础教育的管理权限下放过低，无论是地区之间，还是同一区域内，义务教育公共资源配置失衡问题都十分突出。全国范围内义务教育学校办学条件在农村与城市之间存在较大差距，据有关资料统计，目前国家只用中学教育总经费的38%为4倍于城市中学在校生人数的农村中学生提供教育服务，国家在与城市小学相当的经费为6倍于城市小学在校生人数提供义务教育，这样农村普遍存在中小学公用经费紧张，标准偏低，虽然大多数农村教师的工资能基本解决，但学校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后，农村中小学危房仍大量存在。一些素质高、教学能力强的教师或流向城市，或离开教学岗位，师资队伍整体水平难以保证。特别是近年来农村儿童因贫困失学、辍学的问题比较严重，至今西部地区仍然有372个县还没有完成“普九”目标。

3.农村医疗和公共卫生薄弱。医疗卫生费用方面，2002年，我国医疗卫生总费用为4763.97亿元，其中农村医疗卫生费用为1073.6亿元，只占总费用的22.5%.据有关统计数据表明，我国农村人口占全国人口的64%，只享有全国医疗卫生资源的20%左右。农村缺医少药的现象十分普遍，医疗条件普遍较差，乡镇卫生院大多设备陈旧，服务保障能力低。农村医疗收费相对较高，农民轻易不敢上医院，依然处在“小病硬顶，大病等死”的状况中，从而引发农民“因贫致病、因病致贫和因病返贫”情况越来越严重。另外，由于医疗点少、经费不足，一些基本的医疗预防与保健等也得不到保障，公共卫生状况堪忧。

4.农村社会保障水平低下。最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度目前只是在一些地区起步，农村社会保障覆盖面比较低。

5.农业科技的提供不适应农村经济发展需要。农业科技推广资金投入不足和推广体系不完善制约着推广力度，在发达国家农技推广经费一般占农业总产值的0.6%—1%，发展中国家也在0.5%左右，但我国不足0.2%，人均经费更少，因经费不足等原因，使一些地方的推广服务部门被推向市场，有的甚至被拍卖或撤销，造成人员离岗和流失，出现“线断、网破、人散”的被动局面，制约农村科技进步。

二、公共财政覆盖农村范围过窄的成因

造成目前农村公共产品供给总量不足、质量偏低、范围较窄、矛盾突出的原因是多方面的。

1.现行体制不利于农村经济社会的发展。长期城乡“二元”制度安排导致城乡社会经济发展的“二元”结构，形成城乡“二元”财政，造成了公共财政资源配置的城乡严重失衡。我国现行的体制格局是以工业和城市为中心的，公共财政资源配置带有明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施、教育、医疗、社会保障等。而农村公共产品主要依靠农民以缴费方式，自给自足，尽管各级财政都安排一定的支出，但相比较而言，无论是总量水平，还是相对水平都是很低的。这就意味着城乡二元经济结构下，广大农村人口并没有公平地享受国家公共财政资源，处于一种弱势地位。

2.县乡两级财力有限，无力保证农村公共产品的供给。目前对农村公共产品的投入主要由县、乡两级财政直接承担，然而多年来全国相当多的县乡财政运行举步维艰，突出表现为持续的收不抵支，累积的收支缺口使基层财政背负了巨额的债务；一些基本的支出需求诸如财政供养人员的工资、日常的办公经费等得不到有效保障；许多农村经济社会发展所必须的基本公共产品和服务由于县乡财力紧张不得不低标准、低水平供给，以至农民这一弱势群体承担了许多本不应该负担的公共支出。

3.农村公共产品供给主体错位，财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会都承担了较多的政务，供给主体错位现象严重，财权和事权不对称。属于全国性的公共产品，如基础教育、计划生育应该由中央财政和地方政府共同承担，但目前这些事权主要由县乡政府以及村级承担，中央和省一级负担的比例较低。

4.税费改革后增大了农村公共产品的资金缺口。以前，村级集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后，从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。按照规定的“一事一议”办法筹资，实际操作困难多，很难议成一件事。

三、推进公共财政覆盖农村面临的主要问题

我国正处在社会经济全面转型时期，生产力发展水平还比较低，国家财力有限，公共财政体制框架远未完善，因此，推进公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程，不能脱离实际、急于求成。在这个过程中，必须考虑以下几个问题：

1.客观存在的城乡差别、地区差异。一是承认城乡差别。扩大公共财政覆盖农村范围，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，分层次、分步骤制定相关政策，解决农村公共服务滞后的问题，而不能强求农村公共产品与服务提供达到与城市同样的标准。二是认识地区间经济发展水平的差异。我国是一个地域辽阔的发展中国家，区域之间客观存在经济社会发展的不平衡。因此，在制定公共财政覆盖农村的政策时，要承认地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上区别对待，合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标。

2.财政体制不完善导致的财力格局不合理。分税制规范了中央与地方的分配关系，增强了中央财政宏观调控能力。但由于分税制财政管理体制在很大程度上保留了计划经济体制的因素，使得财力分配呈现出以下特点：一是财力逐级上收，中央和省一级财力在整个国家财力中占有很大的比重，这对加强宏观调控和一定时期内国民经济建设是必要的，但也导致县乡财力薄弱，使得由其承担的农村公共产品无法得到保证。二是1994年的分税制是在当时财政收支包干基数的基础上确定的，带有很大的偶然性和随意性，随着时间的推移和经济情况的变化，这些收支基数的不合理性日益突出，地区间财力差异进一步拉大。因此，现行财力格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力，也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担，不同地区公共财政覆盖农村的政策选择应有所区别。

3.公共财政覆盖农村的效益问题。我国现有乡镇3.9万个，行政村69.5万个，按自然村计算，数目更多。如果按照现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，国家财政负担不起，而且组织和投入成本很大，这不符合市场经济运行的效益原则。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果按照现有乡村布局和人口分布推进公共财政覆盖农村，还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。所以，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。

4.农村公共产品的民主决策机制不健全。基层政府官员目前主要是行政任命，而不是由公众根据自己的投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，他们也理所当然地不必关注公众意愿，在这种自上而下的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据考核指标、政绩、任期的需要安排供给，而农民，农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。在这种决策机制下，一些容易出成绩的短频快的公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型项目则经常被剔除出决策者的选择范围。

5.政策的系统设计问题。“三农”问题具有全局性、系统性，从国民经济和社会发展的全局看，解决“三农”问题需要各方面相互配合，将其作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互掣肘现象也时有发生，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。

四、推进公共财政覆盖农村的政策建议

让公共财政阳光逐步照耀农村，促进农村社会经济发展是一项长期的工作和任务，需要立足当前，着眼长远。现阶段国家的农村经济政策在强调发展经济的同时，必须加大农村公共产品的供给。

1.改变不合理的农村公共产品供给体制，建立中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给体制。发达国家的公共产品理论，根据服务范围的大小，通常将公共产品区分为全国性、地区性和社区性的公共产品，不同范围的公共产品应有不同的供给主体。分清广大农村地区公共产品的性质，是明确供给主体的关键。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。然而，面对我国的特殊国情，这一理论的实施有其局限性。分税制后财政收入由地方向中央、省级政府集中的趋势明显，中央和省两级财政收入相对丰裕，尤其是中央财政的两个比重明显上升。农村税费改革后，县乡财政普遍困难，如果再让基层政府提供全国性公共产品如基础教育和超越基层政府职能范围的地区性公共产品，不仅有悖于公平原则和受益原则，而且其结果只能是画饼充饥。为此，国家应根据农村公共产品的不同性质，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。据此，农村基础教育应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供基础教育。在目前县乡财政困难情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等方面公共产品的提供问题应通过省级政府出钱、县级政府办事的方式来解决。特别是乡村道路建设应由过去以农民为主体改变为县级政府为主体，纳入地区交通建设的整体规划。一事一议方式仅限于部分村级、社区性公共产品。

2.改变偏重城市的财政支出政策，加大公共财政对农村的投入力度。农民作为国家的居民，理应享受与城市居民同等待遇，国家应从根本上改革现实中存在的非均衡的城乡公共品供给制度，调整财政支出结构，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。存量调整主要是：重新配置教育、卫生、文化等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；调整压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴；调整政府农业管理职能配置，整合农业财政资金，按建立市场经济体制、公共财政体制框架和加入WTO后的发展需要，重新确立农业财政资金分类，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率。增量调整主要是：认真落实教育、卫生、文化等方面的新增支出主要用于农村的政策，调整国债资金的投入结构。

3从实际出发，制定不同地区公共财政覆盖农村的政策。从全国范围看，中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难，公共财政覆盖农村的支出，中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府。东部地区地方财政财力较强，公共财政覆盖农村的支出主要由省县乡财政负担，但作为政策引导，中央财政对于东部地区应给予适当补助。

4.深化农村行政机构改革，加快乡、村布局调整。进一步深化乡镇行政机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委会的“政务职能”。这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。同时，要按照工业化、城市化进程的客观要求，加快撒乡并镇步伐，实行并村联组，调整现行乡（镇）、村布局。要研究制定乡（镇）、村布局调整的总体规划，按照各地不同的具体情况，因地制宜地确定村镇数量、规模，分布、间距、位置等，降低公共财政覆盖农村的成本，提高有限的公共资源使用效率。

5.加快农村基层民主制度建设，完善农村公共产品的供给机制。公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的重要原则。因此，公共财政覆盖农村，需要不断推进农村基层民主制度建设，改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。要确立由农民、农村的内部需求来决定公共产品供给范围和方向的制度，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。同时，公共产品和服务的提供，实行“第三方”具体实施，政府部门和农民进行监督的方式，提高政策实施的质量。

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