东北振兴区域性财税政策选择

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内容提要：东北老工业基地的振兴，关键是重振重工业传统优势，同时培育接续产业。由于经济发展的区域性差异及重工业投资需求规模巨大，因而需要国家提供相应的财税政策支持。本文认为，我国应实行宏观与区域有别的财税政策，即总体上实施稳健的财税政策，而区域上选择性地实施积极的财税政策。

关键词：振兴东北区域性积极财税政策

一、实施振兴东北的区域性积极财税政策的可行性

由于我国地域辽阔，经济发展水平无法保持同步，所以在经济政策的战略选择上，应采取整体与区域既相互协调、相互促进，又讲求实效、彼此有别的政策取向。

（一）区域性积极财税政策与宏观的积极财税政策比较

1.实施范围不同。区域性积极财税政策仅实施于需要拉动经济增长的特别区域，如东北老工业基地。而我国以往的积极财税政策则是在全国范围内实施，虽然也有优先发展某一区域的特点，但更加注重的是优先发展某一行业领域，如基本建设领域。

2.理论依据不同。由于区域性积极财税政策是一种财政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和协调整个宏观经济的发展，因此，它的理论依据是公共物品理论。公共物品理论认为满足公共需要有两个系统：一是市场，二是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。东北老工业基地振兴的一个现实障碍之一就是长期以来公共物品的缺乏。在东北地区实施积极的财税支持政策用以满足公共物品的供给，是振兴东北老工业基地的前提之一。

我国以往实施的积极财政政策并不完全是财政支持政策。虽然在实施近7年中，它顺应西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略，并对这两个区域进行财政支持，但是它实施的初衷却是为了克服通货紧缩，刺激有效需求。因此，以往的积极财政政策的理论基础是有效需求理论。有效需求理论认为如果经济正处于严重的萧条时期，应实施扩张性财政政策，即采取“减收增支”的办法，减收就是减税，增支就是增加政府开支和增加社会福利的办法。我国以往实施的积极财税政策主要是通过增发国债、扩大政府开支来刺激经济，而没有大规模地实施减税政策，因而还不能严格认为是扩张性财税政策，只能谓之积极的财税政策。

（二）在东北实施积极财税政策的可行性

1.政策连续性的要求。到目前为止，实施振兴东北老工业基地战略仅2年。国家推出的两批振兴东北的项目刚刚起步，扩大增值税抵扣范围的改革也只是初见成效，如果不能继续对东北地区采取财政政策倾斜，可能造成的后果是：（1）在建项目无法顺利完工，造成“半拉子”工程；（2）振兴东北整体战略的搁浅。这将使东北老工业基地不能得到振兴，而且国家前期投资也将付之东流。因此，从政策的连续性考虑，还应该在东北地区继续实施积极的财税政策。

2.贯彻“有保有控”方针的需要。我国宏观财政政策的转变是向中性财政政策的转变，其基本的政策含义是认为宏观经济运行态势变化之后，现阶段还不宜采取“全面紧缩”的调控方法，既不能“不转弯”，又不能“急转弯”，而应当在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，把握“有保有控”的原则。政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水利、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目。

3.发展经验和现实财力的保障。改革开放以来，我国先后实施了沿海发展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调发展和财税宏观调控的宝贵经验。东南沿海地区在20年间成为中国经济的“隆起”地带，西部地区GDP增长速度也明显加快。在实施区域经济发展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为宏观调控的重要财税政策工具的使用日臻成熟。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略，采取积极财税政策可资借鉴的宝贵经验。此外，我国经济的快速发展和税收收入的超额增长也为振兴东北，实施区域性积极财税政策提供了可供操作的现实财力空间。

4.消费型增值税制度的示范效应良好。东北老工业基地的固定资产更新财力不足问题，是制约经济振兴的关键问题之一。扩大增值税抵扣范围试点的实行，一方面为试点的八大行业的固定资产更新补充了资金；另一方面还对全国有示范作用，而且在吸引区域外资金流向方面起到了良好的导向与示范作用。

二、区域性积极财税政策的制度安排

为了有效地实现东北老工业基地的振兴，在实施区域性积极财税政策时应有所侧重，点面结合。“点”即政策支持的行业领域：“面”即政策支持的地区区域。

（一）扩大财税政策的支持范围

1.应加大对资源型城市的政策支持力度。从东北地区的实际情况看，主要分为四种类型：一是综合性工业城市，如沈阳、哈尔滨、长春等工业城市；二是煤矿、石油城市，如阜新、鸡西、大庆等资源型城市；三是森工林区，如伊春及其他林业局等；四是农村地区。前两类主要是工业城市，后两类主要是农林地区。从国家财政支持的区域来看，近2年来对东北地区的财税政策支持主要倾斜在上述的前两个区域，即综合性工业城市和资源型城市，其中以综合性工业城市享受到的优惠最多。资源型城市则由于资源禀赋原因，直到21世纪初还承担着国家计划任务，一直处于为国家；宏观经济发展作贡献的地位。据统计仅黑龙江省自1952年以来，由于初级资源品的低价调出与工业制成品的高价调入，形成的价差贡献多达7000亿元，而国家对该省的预算内投资不足其贡献额度的1／4.又因其；③产业进入壁垒较高，非国有经济进入难度较大，要实现资源型城市的振兴，国家财税政策方面的支持至关重要。

2.应重视对基础产业的政策支持。国家对东北农村地区的支持主要是使用财税政策，即减免农业税；对东北林区的财政支持主要是继续落实天然林保护工程资金。然而，这些政策和资金对森工林区和农村地区的支持作用远未达到“振兴”的目的。对于今后财税政策支持区域的把握，我们认为应该向森工林区和农村地区做进一步的倾斜。东北老工业基地的振兴是全面的振兴，不能片面地理解为对传统工业城市的振兴。前期支持工业城市的财税政策有利于迅速拉动东北的经济增长，但要使经济向深度发展，财税政策必须惠及森工林区和农村地区，当然也包括资源型城市。

（二）合理安排财税政策的支持重点

已实施的财税支持政策主要是加大了对东北的装备制造业、高新技术产业的扶持力度。如首批振兴东北老工业基地的100个国债项目中，辽宁省的52个项目都是围绕先进装备制造业和原材料基地两个主题，总投资442亿元；2003年国家还启动了高新技术产业发展专项60个项目，总投资56亿元，截至2004年底，国家共下达国债项目贴息资金8亿元，安排东北高新技术项目118项。毫无疑问，装备制造业和高新技术产业都是拉动东北经济的增长点，东北经济的腾飞要靠这些优势项目来带动。但是，东北老工业基地的振兴从长期着眼，还需要解决一些基础的瓶颈问题，以便从根本上全面振兴东北地区。具体来说，新一轮的财税扶持项目应更加侧重以下领域：内容提要：东北老工业基地的振兴，关键是重振重工业传统优势，同时培育接续产业。由于经济发展的区域性差异及重工业投资需求规模巨大，因而需要国家提供相应的财税政策支持。本文认为，我国应实行宏观与区域有别的财税政策，即总体上实施稳健的财税政策，而区域上选择性地实施积极的财税政策。

关键词：振兴东北区域性积极财税政策

一、实施振兴东北的区域性积极财税政策的可行性

由于我国地域辽阔，经济发展水平无法保持同步，所以在经济政策的战略选择上，应采取整体与区域既相互协调、相互促进，又讲求实效、彼此有别的政策取向。

（一）区域性积极财税政策与宏观的积极财税政策比较

1.实施范围不同。区域性积极财税政策仅实施于需要拉动经济增长的特别区域，如东北老工业基地。而我国以往的积极财税政策则是在全国范围内实施，虽然也有优先发展某一区域的特点，但更加注重的是优先发展某一行业领域，如基本建设领域。

2.理论依据不同。由于区域性积极财税政策是一种财政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和协调整个宏观经济的发展，因此，它的理论依据是公共物品理论。公共物品理论认为满足公共需要有两个系统：一是市场，二是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。东北老工业基地振兴的一个现实障碍之一就是长期以来公共物品的缺乏。在东北地区实施积极的财税支持政策用以满足公共物品的供给，是振兴东北老工业基地的前提之一。

我国以往实施的积极财政政策并不完全是财政支持政策。虽然在实施近7年中，它顺应西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略，并对这两个区域进行财政支持，但是它实施的初衷却是为了克服通货紧缩，刺激有效需求。因此，以往的积极财政政策的理论基础是有效需求理论。有效需求理论认为如果经济正处于严重的萧条时期，应实施扩张性财政政策，即采取“减收增支”的办法，减收就是减税，增支就是增加政府开支和增加社会福利的办法。我国以往实施的积极财税政策主要是通过增发国债、扩大政府开支来刺激经济，而没有大规模地实施减税政策，因而还不能严格认为是扩张性财税政策，只能谓之积极的财税政策。

（二）在东北实施积极财税政策的可行性

1.政策连续性的要求。到目前为止，实施振兴东北老工业基地战略仅2年。国家推出的两批振兴东北的项目刚刚起步，扩大增值税抵扣范围的改革也只是初见成效，如果不能继续对东北地区采取财政政策倾斜，可能造成的后果是：（1）在建项目无法顺利完工，造成“半拉子”工程；（2）振兴东北整体战略的搁浅。这将使东北老工业基地不能得到振兴，而且国家前期投资也将付之东流。因此，从政策的连续性考虑，还应该在东北地区继续实施积极的财税政策。

2.贯彻“有保有控”方针的需要。我国宏观财政政策的转变是向中性财政政策的转变，其基本的政策含义是认为宏观经济运行态势变化之后，现阶段还不宜采取“全面紧缩”的调控方法，既不能“不转弯”，又不能“急转弯”，而应当在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，把握“有保有控”的原则。政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水利、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目。

3.发展经验和现实财力的保障。改革开放以来，我国先后实施了沿海发展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调发展和财税宏观调控的宝贵经验。东南沿海地区在20年间成为中国经济的“隆起”地带，西部地区GDP增长速度也明显加快。在实施区域经济发展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为宏观调控的重要财税政策工具的使用日臻成熟。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略，采取积极财税政策可资借鉴的宝贵经验。此外，我国经济的快速发展和税收收入的超额增长也为振兴东北，实施区域性积极财税政策提供了可供操作的现实财力空间。

4.消费型增值税制度的示范效应良好。东北老工业基地的固定资产更新财力不足问题，是制约经济振兴的关键问题之一。扩大增值税抵扣范围试点的实行，一方面为试点的八大行业的固定资产更新补充了资金；另一方面还对全国有示范作用，而且在吸引区域外资金流向方面起到了良好的导向与示范作用。

二、区域性积极财税政策的制度安排

为了有效地实现东北老工业基地的振兴，在实施区域性积极财税政策时应有所侧重，点面结合。“点”即政策支持的行业领域：“面”即政策支持的地区区域。

（一）扩大财税政策的支持范围

1.应加大对资源型城市的政策支持力度。从东北地区的实际情况看，主要分为四种类型：一是综合性工业城市，如沈阳、哈尔滨、长春等工业城市；二是煤矿、石油城市，如阜新、鸡西、大庆等资源型城市；三是森工林区，如伊春及其他林业局等；四是农村地区。前两类主要是工业城市，后两类主要是农林地区。从国家财政支持的区域来看，近2年来对东北地区的财税政策支持主要倾斜在上述的前两个区域，即综合性工业城市和资源型城市，其中以综合性工业城市享受到的优惠最多。资源型城市则由于资源禀赋原因，直到21世纪初还承担着国家计划任务，一直处于为国家；宏观经济发展作贡献的地位。据统计仅黑龙江省自1952年以来，由于初级资源品的低价调出与工业制成品的高价调入，形成的价差贡献多达7000亿元，而国家对该省的预算内投资不足其贡献额度的1／4.又因其；③产业进入壁垒较高，非国有经济进入难度较大，要实现资源型城市的振兴，国家财税政策方面的支持至关重要。

2.应重视对基础产业的政策支持。国家对东北农村地区的支持主要是使用财税政策，即减免农业税；对东北林区的财政支持主要是继续落实天然林保护工程资金。然而，这些政策和资金对森工林区和农村地区的支持作用远未达到“振兴”的目的。对于今后财税政策支持区域的把握，我们认为应该向森工林区和农村地区做进一步的倾斜。东北老工业基地的振兴是全面的振兴，不能片面地理解为对传统工业城市的振兴。前期支持工业城市的财税政策有利于迅速拉动东北的经济增长，但要使经济向深度发展，财税政策必须惠及森工林区和农村地区，当然也包括资源型城市。

（二）合理安排财税政策的支持重点

已实施的财税支持政策主要是加大了对东北的装备制造业、高新技术产业的扶持力度。如首批振兴东北老工业基地的100个国债项目中，辽宁省的52个项目都是围绕先进装备制造业和原材料基地两个主题，总投资442亿元；2003年国家还启动了高新技术产业发展专项60个项目，总投资56亿元，截至2004年底，国家共下达国债项目贴息资金8亿元，安排东北高新技术项目118项。毫无疑问，装备制造业和高新技术产业都是拉动东北经济的增长点，东北经济的腾飞要靠这些优势项目来带动。但是，东北老工业基地的振兴从长期着眼，还需要解决一些基础的瓶颈问题，以便从根本上全面振兴东北地区。具体来说，新一轮的财税扶持项目应更加侧重以下领域：