行政区划和地方财政体制

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内容提要：本文介绍了以德国为代表的西方国家的财税体制和行政体制，分析了行政体制与财税体制相分离的情况，指出了在市场经济条件下提高财政效率的办法，并在此基础上批评了试图重新划分行政区划来提高财政效率的设想。

关键词：行政区划/地方财政/效率

近年来，随着由国有企业产权改革带来的市场化进程的進一步深入，对地方财政体制以及与之相对应的行政体制改革的制度需求显得日益突出。中国现有的地方财政体制以及行政体制必须进行比较大的改革，这似乎已经是理论界和政策制定部门的共识。一种改革方案是：增加省级行政单位，由省直接管理县市。同时，取消乡镇，由县直接管村，因为现在乡镇管理人员太多，财政危机严重，上级政府无法控制乡镇，所以不如取消乡镇。这样的结果就形成了与世界上大部分国家相同的财政体制：三级行政，三级财政，而且财政和行政是同一的层次。本人认为，这种方案是建立在以美国制度为西方发达国家制度模式代表的表面理解的基础上的，忽视了一些制度改革的基本理论问题。为此，本文试图对行政体制和财政体制改革的一些相关基本理论问题进行讨论，为中国地方财政改革的方案选择排除理论上的误区。省（州）地方自治的立国原则对于世界上大部分西方发达国家来说，由其建国的历史特点，基本上是联邦制国家。在这些联邦制国家，州（省）是基本的自治单位。州自治主要体现为州的重要事务由本州人民决定，而联邦所拥有的权力理论上只是州对国家权力的让渡。联邦（中央）政府无权改变州（省）一级的行政区划，包括决定省府这样的事情。从财政体制上来说，最早的权力让渡形式就是关税联盟，例如德国的普鲁士关税联盟。由于这样一个特点，对于大部分西方国家来说，州作为固定的行政单位，其管辖的范围，立国以后一经形成就固定不变。美国最初只有13个州，最后通过购买和扩张，扩大为现在的50个州，但是其已经有的州，一经形成以后并没有任何的改变。德国和法国边境地区的萨尔州，本来是属于法国所有，后来通过居民自决，加入德国，成为德国的一个州。东西德统一，也是通过由东德加入西德的方式实现的。最近，德国为勃兰登堡是否加人柏林市进行居民投票。对于我们相当一些中国人来说，自治也许只是西方国家的一种文化传统，而我的理解是，这是西方国家立国的基本理念。一个通常的误解是，先有国家，后有国民，而正确的理解是先有国民，后有国家。如果一个国家不是以自治的单位联合而成，那么国家本身就没有民众授权的法律基础。因此，从民意授权立国的基本原则来说，省（州）作为基本自治单位的管辖范围是不可以通过行政区改革，而只有通过当地居民投票的方式才能加以改变的。

行政管辖区规模和管理效率的关系

主张将省行政管辖区规模划小的一个重要的依据是，中国省的范围太大，管理没有效率。划小就可以提高管理效率。管理的效率以什么为依据呢，如果以这个地区的经济发展水平或者说人均GDP为依据，这种说法就很难找到支持的论据。就美国来说，各个州的人口和土地面积的范围就相差很大，并不是小的州就管理得特别好，而大的州就管理得特别槽糕。就德国的情况来说，面积最大的州是南部的巴伐利亚州，目前是德国最富裕的州。人口最多的州是北莱茵——威斯特法伦州，这个州也是德国比较富裕的州。从各国的经验来看，人口规模大的州富裕的比较多，这是因为在人口自由流动的情况下，人口多的州必定是长期以来经济发达收入水平比较高的地区。中国的情况也是一样的，我们现有的省级行政管理区从人口和面积规模来说也是大小不一的，那些小的省（区）管理得是不是比大的省区好，这是不言自明的。国外有人经常对中国人说，中国落后是因为中国太大了，管理没有效率，改革也难。这种说法也许本身并无分裂中国的用心，但是大部分中国人听起来很不舒服。因为并非把中国分成几个中国就会富了，事情就好办了，比如许多非洲国家，它们都很小，有的不如我们的一个省大，可是他们并不能富起来。因此，地方政府行政管理的效率从理论上来说，与管理的辖区大小并没有必然的相关关系。因为管理机构是由管理人员组成的，在大的省区，相关管理机构可以由更多的人组成，而小的省区，由更少的人组成。行政管理人员和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理论上应该是相同的。相反的情况是，由于管理的辖区比较大，更可能形成专门化的管理，而在管理的辖区比较小的情况下，很难形成专门化的管理，管理的水平相对就比较低，理论上来说，也可能是低效的，尤其是在使用现代信息技术作为办公支持系统的情况下，管辖范围小，会导致设备使用效率低下。一个简单的例子是，一个大省可以拥有比较大的防疫监督管理机构，门类比较齐全的专业技术人员和相应的设备，而一个小的省，就不可能做到这一点。所以，为了提高管理效率和专业化管理水平，省区单位应该是比较大，而不是相反。美国和其它西方国家的州管辖范围是比我们的省小，但是他们这种情况是历史形成的，并不是后来改变的结果。

行政体制和财政体制的关系

长期以来，我国实行的制度都是行政管理层次和财政层次相统一的，有一级政府就有一级财权。事实上在世界上许多国家，财政层次和行政层次不是完全对应的。一般的情况是行政层次往往多于财政层次。例如，在德国虽然县作为一级行政层次，但是它不是一个财政层次。在法国，由于省比较小，1956年改革建立了经济规划区，每个区由2到8个省构成，建立经济规划区的目的就是为了实现工业化和现代化的需要。法国现有28个经济规划区，但这些区并不是财政层次。行政层次的设置是出于管理的需要，财政层次的设立就需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。这里依据的是两个不同的原理。表1以德国人口最多、经济高度发达的北莱茵一威斯特法伦州的行政管理区划为例，以说明德国州以下行政管理层的构成。这个州是德国的老工业中心鲁尔区，州内有科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、多特蒙德、亚琛、埃森、波鸿、明斯特、波恩等著名城市，其城市密度大大超过德国其他的州，但是德国人并没有因此将本州划分成更小的部分。同时，德国的行政管理和财政层次是分离的。在州和市镇之间有区、县和县级市三个层次，但是作为财政层次就是州和市镇。县不是独立的财政单位，但是它是一级行政单位，负责管理一定的事务，主要是区划方面的任务。对人民生活有直接影响的是交通事务。县范围内的交通事业由县负责规划和管理，所需要的经费由州根据预算需要直接配给。

制度改革的成本和效益分析

制度改革的成本由两个方面构成，一是新制度和旧制度转换的成本，二是新制度成立以后的实际运行成本和原有制度比较而增加的支出。简单来说，如果我们新成立50个省级单位，其制度转换成本基本构成为：新成立省会的成本；新增加的省行政人员的人员支出和办公用品支出；新成立的省的辖区所有企业的改换地址和相关公文的成本；采用新省名给本省区内所有企业对外联系带来的对外宣传成本；所有的交通工具和标志重新更换的成本等。新制度建设以后新增加的运行成本：（1）新增加省份的干部到首都开会办事的成本。（2）新增加的统计资料以及各种以省为单位统计资料的印刷成本，比如统计年鉴。（3）编写新地理教材的成本。（4）文化传统损失的成本。现在的县志以及其他地方文献资料都是以省为基本背景单位编写的。省区范围进行大规模的变动以后，文献资料包括的范围不同，就形成一种文化传承方面的损失。同时长期以来，各个省已经形成特有的文化特色和居民意识，省区划小以后，就很难形成文化和意识上的单元，因此，也是一种文化传承方面的损失。这种损失是无法用经济价值来衡量的。（5）对外国际联系方面的损失。外国人对中国的了解是一个长期的过程，中国现有沿海省市对外已经有相当的知名度，新成立的省市如果采用新的名称，很难被外界接受。

由于增加新省区的制度改革并不涉及生产资料的所有权制度、市场机制等经济制度基本要素方面的改革，涉及的仅仅是管辖区范围技术层面的改革，因此，改革的效益主要在于管理效率的提高。具体来说应该是时间的节省和管理费用的节省。这就需要测算现在省级行政管理的任务哪些方面可以通过将省分得更小而得到这两方面的节省。最后，必须对制度改革总成本和总收益的具体数据进行比较，才能得出改革是否可行的结论。中国地方财政体制和行政体制问题的本质也许有人认为，中国的省比较大，影响了中央行政和财政权力的实施。比较突出的问题是各个地区为竞争投资所引发的税收优惠、重复建设以及转移支付资金不足等问题。第一，通过税收优惠竞争投资已经不是中国特有的问题，现在是一个全球降低税率竞争投资的高潮。中国沿海地区的直接竞争对手，已经不仅仅是中国的其它地区，也包括世界上其他国家和地区，例如越南、泰国等国家。第二，重复建设实际是一个比较陈旧的计划经济下的概念。如果国家不是项目的资金投入单位，企业投资是不存在所谓重复建设问题的，不管项目产品是否相同，企业是收回项目投资的责任单位。如果不能够收回投资，企业将面临破产，这不属于市场经济原则下政府应该管理的范围。比较典型的例子是，外资的大企业在中国都有大项目，没有人能说大众投资了上海，就不批准福特投资北京，没有人能说这些大汽车项目都是重复建设。市场经济的本质就是厂家同类产品的竞争，最终通过淘汰过程使产品质量提高，价格下降，消费者得到实惠。在世界上大概没有任何国家，在企业登记审批的过程中，将所谓的企业重复建设问题作为一个考虑。国家可以通过货币和财政政策进行宏观调控，控制整个国家的投资增长速度，但这是与行政管理区划和财政层次设置无关的事情。第三，关于中央财政可以用于转移支付的资金不足的问题，理论上来说首先是一个涉及到公共选择的问题。也就是说，首先是中国对转移支付目标的定位问题。对于不发达地区，中央转移支付具体目标是什么，是保证这些地区的人民享受全国平均的公共产品供给水平，还是保证这些地区的人民享受基本的公共产品的供给，例如义务教育、基本的医疗救助系统和保证基本生存需要的食品供给。在这个基础上才是中央财力是否能够满足全国转移支付需求的问题。这个问题本身实际上仍然是与省级行政和财政区划无关的事情。因为省划小以后，省对省内转移支付的范围减小，那些主要由财政输入市县组成的小省很可能需要更多的中央转移支付，而不是更少。总之，地区税收竞争，重复建设和转移支付资金不足不是中国现行行政和财政体制的根本问题。

笔者认为，中国现行财政和行政管理体制的根本问题是管理层次的重叠和由于重叠形成的管理责任不清，存在多级政府审批同一个项目的情况。从行政管理的需要来看，仍然有一些任务需要以区（现在的市）为单位来管理县。但是市所管理的任务应该与省是不重复的，或者说是由省授权的管理形式。例如中国发生的铁本项目土地审批事件和奶粉质量事件，既然规定了在一定土地面积的范围内审批权在省，一定的面积范围内审批权在市，如果发生违规事件，就不需要检查多级政府的行政责任，只需要检查直接主管单位的责任。所以改革的具体方法只需要将现在省市两级的行政管理任务进行分类，去掉重叠的管理内容，明确管理的直接责任单位，就可以实现提高管理效率的目的。原则应该是下面的行政单位只需要得到省或者市两级行政中任何一级的批准，而不需要双层批准。

从财政体制来看，在现行税收划分体制下，市（作为管理的市）实际上是与省共同分割属于地方的一块蛋糕，市分得比例的高低首先是由省决定的。市在属于市的部分并没有多大的财权和财力，大量的市不能够完成本区下属县的财政转移支付的任务，最后基本仍然是由省级财政负责全省各个县的预算平衡。所以在中国现在的情况下，可以考虑将市（作为管理者的市）作为财政层次取消，保留其行政管理层次，作为省的派出机构。从财政上来说，市和省进行两次财政收入划分和转移支付责任划分是没有必要的。省直接管理到市（作为市区的市）县是完全可能的。从制度比较来说，这种模式也是美国，德国等西方发达国家的主要模式。就中国的国情来说，这一个层次的改革从理论上说，难度是不大的。由于不涉及到地名的改变和行政区划的改变，制度改革的成本也是比较小的。这种改革已经在浙江省开始，并且已经基本取得了成功。

中国财政和行政体制改革的难点

如前所述，在省市层次（中观层次）的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区行政层次，取消财政层次的途径来解决。省直接管理市（市区）县以后，如何对县与乡镇之间的财政和行政关系进行改革就成为中国整个财政和行政体制改革的难点。中国的乡镇财政是1985年以后才开始建立的。前几年将中小学教师的工资发放权下放到乡镇，结果造成大量行政资金被乡镇地方政府挪用，拖欠教师工资问题。近年来，将中小学教师的工资发放权收回到县，教师工资拖欠的情况明显好转。但是，全国普遍的情况是乡镇财政债务严重，无论是富裕地区和贫穷地区，乡镇财政都出现严重的债务失控问题。近20年制度试验的经验表明，乡镇不能够拥有财权，如果有财权就会失去控制。从行政管理上说，乡镇行政管理可以采取由县派驻机构的方式，就是说乡镇管理机构的行政人员和事业费由县财政支出，采取类似中小学教师工资管理的方式处理，这样乡镇无权增设行政管理人员，管理人员的数量就会得到控制。同时乡镇不作为财政层次，也就不可能有任何信用去欠债。但是，不能够解决的一个大问题就是，如果乡镇没有自主财力，就不可能实现乡镇通过自主财力，自然发展为城市的过程。而改革以来，大量的乡镇甚至村通过自主财力，完成了从小镇发展到大镇，最后成为市的过程。这一点无疑对于我国的乡村城市化是非常重要和必不可少的，也应该是1985年实行独立乡镇财政体制的主要制度贡献。大部分西方发达国家的省以下财政层次由市镇构成，而市镇不分大小，50万以上的市和8000人以上的镇，在财政上是同一个级别，这就为小镇发展为市留下了财政自主的空间。而我国作为发展中国家，乡镇层次虽然人口规模不小，大部分可能在两万人口以上，但是这种人口规模是以管辖区统计的人口规模，包括了下属的村庄。而乡镇所在地，真正的镇所在地的人口规模就比较小，大部分镇可能在2000人口以上的规模，财力规模就更小，而且相当的不平衡。在这种情况下，直接套用西方国家的市镇财政体制是否适合，是需要研究论证的。

总结

综上所述，本文从理论上基本论证了这样的命题：省作为行政和财政管理层次按照民意授权立国原则，是不可以随意通过行政区划加以改变的。同时如果这样做，其成本是相当高昂的，而效益是微小的也是难以估计的。在省市之间，只需保留市（作为管理区的市）行政层次，取消其财政层次，取消省市的重叠管理，就可以理顺行政管理和财政管理的关系，达到提高行政管理效率的目的。在市（市区）县财政同级的情况下，乡镇行政管理可以通过县下派机构的方式解决，而乡镇财权的限定的确是中国财政制度改革的难点，是一个具有挑战性的研究课题。