公共财政理论

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近年来，“公共财政”成为我国学术界和政府所关注的问题。尤其在财政学界展开了一场关于“公共财政”的讨论。现将一些观点综述如下：

一、对“公共财政”的不同看法：

第一种看法认为：

社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家财政的构成及其职能。我国是建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家.国家既是政权组织,又是全民所有制生产资料所有者的代表,行使着双重经济职能,即社会经济管理职能和全民生产资料所有者职能.社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家的分配行为--国家财政是由两个部分即公共财政和国有资产财政组成,它们各自具有不同的具体职能和任务,应采取不同的政策。[1]

该看法还认为：

当前财政不再是计划经济体制下的统包大揽财政，随着社会的发展财政职

能也将逐步转变。财政必须立足经济大局，放眼社稷民生，做治邦安民的坚强后盾。公共财政是财政历史发展中的一种形态，是一种与市场经济相适应的财政模式，它是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革，当前我国必须努力构筑公共财政新框架，适应财政体制的发展趋势。[2]

第二种看法认为：

市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。改革开放以来，我国出现了向公共财政转化的趋势：（1）税收占预算内收入比重大幅度上升而达90％以上；（2）税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度上来；（3）经济建设支出占财政总支出比重大为下降，而同期社会文教支出急剧上升；（4）基本建设支出占财政总支出比重急剧下降。该支出曾是国家计划配置资源的直接财力手段；（5）财政的基本建设支出从直接投资建设盈利性企业为主，向基础设施和公共设施投资为主转化。[3]

第三种看法认为:

建立和完善社会主义市场经济体制的步伐不断促使着财政职能的转变、财政制度的改革和财政支出范围与结构的调整和优化。因此,建立“公共财政”的基本框架,非常必要和正确，但不能忽视“国有资产财政”。我国实行社会主义市场经济,经济运行体制要求政府实行“政企分开”、“政资分开”、“两权分开”,与此相对应,就要求实行税利分流,复式预算,构建“公共财政”和“国有资产财政”“双重结构财政”运行模式。我国实行“公共财政”是国家财政所固有的,但不能忽视“国有资产财政”,把“国家财政”变成单纯的“公共财政”。这是从财政基础理论出发得出的必然结论。[4]

第四看法认为：

公共财政不是“吃饭财政”。社会主义市场经济体制下公共财政的构建，并不意味着财政要从再生产领域完全退出，而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应当且必需在再生产领域有所作为的。事实上，任何社会形态下的财政，都不可能完全不管再生产之事。另外，我国财政逐渐向公共财政转变，不会影响国有经济的主导地位。道理很简单，现在我国国有经济已经达到相当规模，到1996年底国有资产为65894亿元，是我国国民经济的支柱，这么大的国有资产通过自己运营，不应该影响其主导地位。目前国有企业的困难，原因是多方面的，但主要是机制问题，这个问题不解决，政府投入再多也无济于事。[5]

第五种观点认为：

作为唯心主义产物的“公共财政”，无论其是财政的本质还是类型的理论，（避开财政本质讨论财政类型实际上是自欺欺人），都存在根本性的错误。正确的态度是依据邓小平同志的“社会主义本质论”坚持“国家分配论”，大胆借鉴西方财政实践中有助我国财政改革与运行的具体作法，不断发展和完善“国家分配论”。[6]

第六种观点认为：

当前我国财政的关键，是采取有力措施，适当集中财力，振兴财政，充分发挥并强化财政在社会主义市场经济下应有的职能，而实行“公共财政”并不能解决这些问题，也不能达到党中央提出的振兴财政的目标。他认为，我国自改革开放以来，预算内财政收入占GDP的比重逐年下降，以至降到10％的最低点，财政收入拮据，支出安排捉襟见肘，财政职能被肢解、被代替、被削弱，财政在宏观调控中无所作为。从这个意义上说，实施积极的财政政策无疑是一种有所作为的政策，是财政职能的强化，是财政在宏观调控中的作用的强化。但是，用“公共财政”则不能说明积极的财政政策的积极意义。社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置上起基础作用，这里有两层意思：一是市场不能配置所有资源，需要政府介入；二是需要国家的宏观调控，市场经济才可能正常运行。这次积极财政政策采取的各项措施，都是实现这三项职能的有力手段。比如，增发1000亿国债，用于加快基础设施的发展，这本是财政配置资源的职能，是其他部门不能替代的，而且是一种通过结构性调整带动经济增长的措施，这是财政的经济稳定和发展职能。[7]

第七种观点认为：

应坚持国家分配论。他认为，西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么；财政同谁有着本质联系；财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。

我们坚持国家分配论，不是说国家分配论已经完美无缺，可以原封不动地搬来指导市场经济体制下的财政运行实践，而是要在现有研究成果的基础上，结合经济条件变化实际，发展国家分配论，完善国家分配论，赋予财政分配关系的新特点。[8]

二、关于“公共财政”的概念：

第一种论述：

公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。[9]

第二种论述：

“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。（1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追

求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在；（3）公共财政不应凭借国有资产所有权介入市场有效运行的范围内这一基点，对于我国有其一定的借鉴意义。这就是在市场经济下，政府在市场有效运行范围内凭借资产所有权开展的分配活动，不是公共财政活动，而是另一类型的财政活动。这就表明，当人们从马克思主义经济学原理和国家观为基础而提出社会主义双元财政问题时，它也能够作出符合国际惯例的理论说明。[10]

第三种论述：

对于公共财政的含义可以从两个方面理解：一方面，公共财政就是国家财政，和我们经常谈的财政没有什么区别，加上“公共”两字主要是翻译的原因，后来约定成俗，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为国家财政。另一方面，从公共经济和私人经济角度来区分，财政在西方是属于政府经济或叫作公共经济、公共部门经济，而政府部门以外经济主体的活动都叫私人经济。公共经济提供公共产品，私人经济提供私人产品，它们具有不同的性质。但是，这样区分不是以所有制为标准，而是以经济活动的不同特性为标准。从公共财政到公共经济，这是西方财政发展经历的两个阶段。[11]

三、中国“公共财政”的目标模式：

第一种观点认为：

当前提出建立公共财政的基本框架，反映了政府职能转变和财政改革的深化。具体来说公共财政框架的建立具有以下五个方面的含义：

第一，明确在市场经济体制下财政的基本职责，为市场的有序顺畅服务，即为市场运行提供外部条件、解决公共产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的运行效率。这实际上是从分配和资源配置上正确解决市场经济下政府、市场、企业三者的关系。

第二，建立以公共支出为主体的支出体系。在转轨过程中财政支出的范围还是比较广泛的，存在着越位与缺位并存的情况，公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为主体。公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资。而对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性经营性投资和支出，则应逐步减少和退出。

第三，建立以税收为主体，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系。在市场体制下，税收对企业和居民来说是一种享受公共服务的付费（价格），从政府来说是提供公共服务的财力基础，是避免个人“免费搭车”的一种必要形式，是公共财政的主要的基本的收入。各种收费特别是行政性收费则不同，是政府在社会管理中运用其职能为企业或居民提供个别、特殊服务的收费，它不同于税，不是公共服务的收费，也不是价，不是市场行为，而是政府行为，在收入中只能处于辅助的地位。这种收费在某种意义上说还可起到限制资源的浪费，节约社会资源的作用。

第四，建立起以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财政管理体系。财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济的持续快速发展服务，财政分配管理都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。要维护市场的正常秩序，财政就必须依法理财，健全财政法制，一切财政管理都是围绕财政收支进行的，公共财政也不例外。在现代社会，财政管理必需运用科学手段，实现规范化管理。

第五，建立以保重国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。财政的宏观调控目标是依据一定时期政府的宏观调控目标来确定的，但从公共财政来说，它主要通过上述财政杠杆调节总需求来调节社会总供需的平衡关系，它是政府实行反周期经济政策的主要手段之一。[12]

第二种观点认为：

中国的“公共财政”模式:

从收入方面看,“费改税”,提高“两个比重”是实行“公共财政”模式的基本条件;从支出方面看,要经历财政退出经营性领域的过程,要把握一个“度”,解决财政分配“缺位”和“越位”的问题,这是实行“公共财政”模式的关键;从预算方面看,做到预算的公开、透明,加强财政监督,规范预算外的收支行为,是实行“公共财政”模式的根本保障.中国“公共财政”至少有两大特殊性:一是中国的“公共财政”不是单纯的“公共财政”不象西方讲财政就是“公共财政”。中国还要处理“公共财政”与“国有资产财政”之间的关系。我国多一个“国有资产财政”这是中国财政的特色;中国的“公共财政”远非西方的那么简单。二是中国的“公共财政”的责任不单单是要弥补市场不足和保护市场,同时还要影响和培育市场。在公共产品供应范围上,不仅要加强物质性的公共产品供应,如公共基础设施、社会保障等;还要加强政策、制度、法令性公共产品供应,以健全、完善、稳定市场经济。[13]

第三种观点认为：

中国公共财政的基本目标：

（1）调整经济关系。按照社会主义市场经济规律的客观要求，调整政府与市场关系，中央与地方的关系，政府与企业的关系，政府与居民的关系，形成公共财政的基本制度框架。

（2）建立收入稳定增长的运行机制。中期目标是：财政收入占GDP比重由目前的11.5％提高15％；长期目标是：2010年前，财政收入占GDP比重提高到20％以上。

（3）财政资金使用效益明显提高。通过财政支出管理方式的改革，建立合理的支出结构，缓解收支矛盾，基本保证公共支出的资金需要，最大限度地减少资金浪费。

（4）消灭财政赤字，实现财政收支稳定平衡。力争三到五年时间，将现有的财政赤字压缩50％，2010年以前基本实现财政收支平衡。[14]

第四种观点认为：

建立中国公共财政收入、支出制度的构想：

1、收入制度构想：

具体包括两个方面的内容：

（1）界定公共收入的范围。我国公共收入范围主要包括：税收收入；规费罚没收入；出售、转让公产收入；基金收入；捐赠收入；公债收入。

（2）收入制度的创新：

具体内容包括一是实行税费改革；二是完善税制的改革；三是建立国有资产经营预算。

2、支出制度构想：

（1）公共支出范围的界定：

公共财政支出范围主要包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等。

（2）公共支出的供给方

式：

对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担。因此，军队和政府机关兴办的公司、企业和多种经营等创收活动应推向社会，交给市场。这类公共支出主要有

国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等。

对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则。

对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。

（3）公共支出制度的创新：

在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出零基预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一帐户等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政收入两个比重降低以及财政转移支付制度规范化运行的问题。

3、建立中国公共财政政策的运行与控制系统：

从规范财政政策的运行来看，构造财政政策的执行运作系统，应该包含以下几个方面的工作：

（1）首先依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态，通过指标显示的警戒级次，为有效地制定和调整政策提供依据。

（2）构造财政政策的执行系统，即通过预警系统显示的运行状态，决策财政政策调控的力度，将政策力度分为不同的级次，并考虑政策工具的不同组合，依据实际情况加以选择。

（3）构造财政政策实施效果的跟踪、反馈、监督系统，即通过指标体系加以跟踪监督，具体指标可否考虑参照宏观经济景气状况以及政策传导的中间变量等因素，监督财政收支的总量或结构，以及中央或地方政策执行的实际效果，及时反馈，有效稽查。[15]

第五种观点认为：

公共财政不等于吃饭财政，不等于财政建设功能的消失，而是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革。财政必须立足经济大局，放眼社稷民生，做治邦安民的坚强后盾，必须努力构筑公共财政新框架。

第一，深化财政改革。一是推进依法理财进程，建立与市场经济接轨的财政运行体系。二是预算管理进一步法制化、规范化。三是深化财政支出改革，优化结构，提高效益。逐步把不应由财政开支的项目剥离出去。大力推行政府采购制度。第二，重新界定和规范财政支出范围。一方面要根据中央统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力；另一方面，利用财政支出政策的导向，不断优化行业内部支出结构，优化事业发展布局结构，推动教育、卫生、文化、体育、广播电视、农林水利等事业布局结构调整，解决低水平重复设置问题，建立开放型事业发展体制。第三，调整建设性支出投向。“公共财政”并不等于财政失去投资和建设的功能，而是要求我们改变传统的扶持生产的观念和做法，对财政在新时期财源建设中的地位、作用重新进行认识和定位。财政建设性支出，要从直接投入生产领域，逐步地转到为生产建设的持续发展创造条件的投入上来，转向主要搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目，以改善投资环境，促进企业平等竞争。同时，财政投入支持经济建设，应以反经济周期投入为主。第四，广泛实施规范的政府采购政策和办法。政府采购是政府机关利用财政资金从社会生产部门购买商品和劳务的支出，直接影响社会总需求的增减，调控经济运行。[16]

第六种观点认为：

公共财政要抓三个环节。第一，执行积极的财政政策。一方面，要通过执行公共财政政策，坚持积极的财政政策，将财政立足服务于经济发展，服务于社会公共需要，主动增加投入，有效地扩大内需，从而拉动经济增长。另一方面，要借助建立公共财政的有利时机，大力压缩一般性财政开支，集中财力用于事关经济和社会发展全局的项目上。第二，建立规范的税收体系。一是调整和优化税收结构。二是要加大依法治税的力度。三是要加大税收征管力度。第三，确立科学的支出体制。一是要科学界定财政支出范围。二是要重新确定支出顺序。三是要调整财政资金投入。四是要改革支出控管方法。[21]

四、“公共财政”的职能：

第一种观点认为：

中国公共财政的基本职能：由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着繁重的领导经济改革即经济体制创新和促进经济增长的重任。其中体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。（1）支持经济体制创新的职能；（2）管理国有资产的职能；（3）建立财政投融资管理体系；（4）调节收入分配的职能；（5）稳定经济和促进经济发展职能。[17]

第二种观点认为：

公共财政的职能范围：由于财政是政府实现其职能的财力保证，因而公共财政又从财力上规范和制约了政府这种职能范围。具体表现为：

1、政府从三位一体（政权组织、全民生产资料所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变。市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如公共产品和服务，如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预，或不进入。

2、财政适应政府职能转变而进一步清除计划经济的旧模式，向适应市场经济的要求前进了一大步。公共财政从财力分配和资源配置的角度明确了政府与市场的边界，使财政分配从统包大揽中进一步脱身出来，能够更加明确、有效地解决财政分配的“越位”和“缺位”问题，更好地抓大事，管宏观，做好为市场顺畅正常运转提供公共服务，创造外部条件的职责。

3、为振兴财政，深化财政改革树立了明确的目标。公共财政体现了市场化改革中的财政目标模式，为正确的界定和健全财政职能，明确规范财政收支范围，加强财政管理和法制建设提供了明确的目标，这也就为振兴财政提供了条件。[18]

第三种观点认为：

提倡在中国实行“公共财政”的同志本意是让财政退出竞争性资源领域。一般来说，这种指导思想是符合社会主义市场经济要求的，但结合我国当前实际，有些问题也值得认真思考：其一，主张财政退出竞争性领域，从发展方向来说是对的，但只要明确社会主义市场经济下的财政职能就可以了，也不必将已经约定成

俗为大家所熟悉的财政概念改为“公共财政”。现代财政理论是从政府与市场的关系来界定政府职能和财政职能，竞争性领域通过市场配置可以实现效率，政府和财政自然可以不参与，而政府和财政的配置职能是弥补“市场失灵”，满足社会公共需要，提供“公共物品”，其中包括基础设施。其二，财政退出竞争性领域作为发展方向是对的，但不能不考虑我国当前的实际，主要是我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，靠银行贷款和部门收费或建立部门基金都会造成不良的后果，只有发挥财政的资源配置职能才是正确的途径。其三，所谓竞争性领域也要作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。第四，我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，当然这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这要有一个过程，当前国家只索取不返还，撇开不管，将不利于增强这些企业竞争能力，将不利于这些企业的生存和发展，这里也需要财政在资本金投入方面或实施某些优惠政策给以支持。[19]

第四种观点认为：

财政制度是规范公共部门经济行为的约束条件。财政效率制度分两个层次。一是政府的效率资源配置制度。政府决定提供公共商品种类、数量和质量，由此给公共部门安排资金。二是公共部门的生产效率制度，即按照政府配置的资源生产出尽可能多的公共商品，或生产出质量尽可能高的公共商品。效率问题是基础，效率优先始终是财政制度建构中要遵循的原则。

（1）公共部门的生产效率制度实质上是公共部门内部的激励约束制度。这主要要处理好集权和机动权的关系以信公共商品的生产成本和个人利益的关系。公共部门是贯彻政府意图的“生产单位”，因此集权是必要的，即必须按照政府的意图建立各种规章制度。但是要使公共部门每一个工作人员的工作象工厂一样“程序化”是不可能的。因此，设置“机动权”地解决这一矛盾的手段。但“机动权”太大就难以考核和监督，这就有可能使“寻租”成为现实。二是市场机制的不完善，使得从事市场机制运行的个人的单位到公共部门中去寻找更大的“利润”，这为“寻租”提供了条件。因此，正确处理程序化和机动权的关系是公共部门制度建构中要注意的问题。

（2）公共部门的“投入”相当于生产公共商品的成本（当然不是全部成本）。支出和公共部门中工作人员的“个人福利”是密切相关的。这里的个人福利包括公共部门工作人员的特权、尊严以及与个人福利相一致的公共开支。这就是说公共部门支出的增长有可能公私不分。显然，这与公共部门的生产效率要求不符。怎样激励公共部门工作人员的积极性，同时又要抑制公共支出的过度（无效率）增长，是公共部门效率制度建构中要解决的重点。

（3）无论在理论上还是在实践是，世界上还没有一个国家解决了效率财政制度的建构问题。但在实际的做法上，有利于逼近效率的机制可供借鉴。这主要有：建立政治家、官员（行政长官及工作人员）、选民（公共商品的消费者及成本负担者）的制衡机制；建立信息收集、处理和传送的机制；加强资源配置方案的成本收益分析；在统一的中央政策下扩大各级地方政府的自主权，等等。[20]

资料来源：

[1]：叶振鹏：《适应社会主义市场经济的要求重构财政职能》，《财政研究》1993年第3期。

[2][9][12][18]：李利：《国家的钱应该怎样花》，《嘹望》1994年4月12日第15期。

[3]：张馨：《市场经济不存在公共财政吗》，《财政研究》1998年第8期。

[6]：叶子荣：《“公共财政”辨析》，《财政研究》1998年第4期。

[7][19]：陈共：《关于“公共财政”的商榷》，《财贸经济》1999年第3期。

[8]：刘邦池：《当前财政学建设的若干理论问题》，《财政研究》1996年第7期。

[10]：叶振鹏、张馨：《双元财政》一书，1999年第2版。

[4][13]：邓子基：《我所理解的公共财政》，《中国财经报》1999年3月26日。

[14][15][17]：冯健身、方淑芬：《论中国公共财政》，《财政研究》1999年第3期。

[20]：吴俊培：《重构财政制度的思路》，《中国财经报》1999年4月9日。

[5][11]：李利：《构建中国的公共财政基本框架》，《嘹望》1999年第7－8期。

[16]：王加林：《努力构筑公共财政新框架》，《中国财经报》1999年3月12日。