地方债券
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「正文」
一、问题的提出
北京奥组委出示的一份《奥运行动规划》中显示，2008年奥运“要坚持以市场化筹资为主的原则”。在这样的思路下，涵盖在“奥运经济”里的很多项目被投资者踏破了门槛，但类似国家体育馆这样的体育场馆建设就几乎乏人问津。原因很简单，投资额度大、收回成本时间漫长，这在全世界都是一个难题。在此背景下，有学者提出了奥运市政债券方案，由北京市政府为发债主体，以政府税收对债券进行担保，债券还本付息的绝大部分资金由政府税收负担。但我国《预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，所以，到现在为止，地方债券市场在我国基本上还是一片空白。
尽管奥运债券“冲击”地方市政债券已经失败，但业界对市政债券的期望却越来越强烈：“发行市政债券是加快地方基础设施建设和经济发展的需要，尤其是当前加快我国城市化建设进程以及促进各专项事业发展的需要”。
二、目前我国地方债券的基本情况
地方债券是地方政府债券的简称，是一个与中央政府债券（国债）相对应的概念，亦称地方公债。它是地方政府根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的债务凭证。
尽管到现在为止我国还没有地方债券市场，但这并不意味着我们不需要这一市场。从实际情况来看，有几个方面的事实值得注意：其一是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，比如1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中，就有500亿元转贷给地方；1999年，中央财政又安排300亿元转贷给地方。其实这也就是中央政府替地方政府发行债券。其二是目前大量存在的、也是政策所允许并根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。此外，尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为，比如地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。前文提及的奥运债券，尽管金融创新的目标没有实现，但奥运债券已经得到批准。3月，首期20亿元奥运工程企业债券的发行获得市政府和国家计委批准的消息在媒体上公布。最终该债券由国资公司发行。这也可以看作准地方债券。
地方政府有通过发行债券筹集建设资金的迫切需要，甚至非常强烈的需求。允许地方政府发行债券，积极培育和发展地方债券市场，不仅可以有效地为地方基础设施建设和其他公共事业发展融通资金，促进地方经济的迅速发展，从而保持整体经济健康、持续地发展，而且能够在相当程度上减轻中央政府国债发行的压力，同时还为健全和完善我国的资本市场特别是债券市场体系创造了条件。
我国城市基础设施建设资金主要来自中央和地方财政、商业银行以及资本市场，但其实无论中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难，而商业银行对市政项目提供贷款也有资金来源多是短期存款、长期贷款比重不可能过高等诸多局限性。这些约束条件都使得地方政府对发行债券筹集资金有着强烈的需求和渴望。
同时，很多学者认为，中国地方债券市场的开放已经具备较好的外部市场环境，比如在发行技术方面，中国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验；各投资银行、信用评级机构、会计审计等市场中介机构，也能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务，同时，中国保险市场的不断扩大和保险体系的逐步完善，也为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保险保障。
三、政府的担忧
在国外，尤其是一些经济发达国家，如美国、日本等，地方债券（美国称市政债券，由州和地方政府及其下设机构和特别行政区发行）市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分。地方政府不仅可就一般目的（可以是所有合法的政府开支）发行地方债券，而且可就特定目的，如建造学校或消防大楼等，发行地方债券；地方债券可以由政府的一般征税权力来担保，并以税收偿还（称之为一般债务债券），也可以由某些政府事业的收入来担保，包括以市政供水系统的收入来偿付、以市政供电系统的收入来偿付、以市政下水道系统的收入来偿付等（称之为收入债券）。但在我国现存体制下发行地方债券还有很多问题。
地方政府的约束力是最值得重视的软肋。在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种不良现象的重要原因。中央政府最担心的是，它对于地方政府也缺乏制裁的措施，对于欠债不还的地方政府，中央政府只能在转移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服务的义务，最终受损的是中央政府。
在现在的体制下，让地方财政承担责任也有问题。中国不是联邦制，而是单一制国家，地方政府是对上负责，无法约束地方政府的钱如何使用。钱还不了，最终要由纳税人承担，这并不公平。但除了让地方财政承担责任，目前似乎没有更好的策略，否则只能是不让地方政府发债。
如何妥善处理地方政府公债与国债在发行时间、利率、税收政策等方面的关系，也是值得深入研究的。“地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾，”一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，很有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。
另一个实际问题是，虽然地方政府发债权总体上是属于对地方财政的一种‘锦上添花’政策，即促进有发展潜力的地区更好、更快地发展经济，但却不太具有公平分配和调节差距的功能。从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而那些西部地区，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都不具有稳定的前景，不符合地方债发行应具备的基本条件。地方债券发行导致的资金跨地区流动也会进一步扩大地区间差距。
总之，结合我国的具体国情，发展我国的地方债券市场，有许多问题迫切需要研究。其中的重点是：（1）有关地方债券发行的法规、政策框架；（2）地方债券的管理体制和制度（管理机构、发行方式、发行程序、发行规模、限制条件、交易过程等）；（3）地方债券筹集资金及使用的有效约束与监督；（4）与相关市场（如国债市场、企业债券市场、股票市场、银行信贷市场等）的衔接与协调；（5）市场环境的改善、金融中介机构（投资银行、信用评级机构等）的发展；（6）地方债券市场的风险识别及防范对策。
