农业保险财政政策选择

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摘要：发展农业保险是增强农业抗御自然灾害能力、建立健全农业支持保护体系、推进现代农业发展的重要举措，也是保障农业增效、农民增收的重要手段。近年来，为促进农业保险发展，我国中央和地方政府大力支持农业保险试点。本文在对中国、美国、日本等三国财政对农业保险支持的运作情况进行分析的基础上，结合中国国情和农业发展现状，重点就构建运转高效、协调有力的农业保险体系做出财政政策的探讨，以期为进一步做好农业保险工作提供参考和借鉴。

关键词：农业保险；财政政策；选择

上世纪90年代以来，我国频发自然灾害，农业遭受旱灾、风灾、雪灾、地震等自然灾害损失很大。迄今为止，国家对农业自然灾害主要采取政府救助和救济的方式，但因资金短缺，往往是有钱救助，无钱建设。中外大量实践表明，农业保险不仅是农作物收入安全网的重要构成部分，更是实现一国农业可持续发展的前提条件和最基本的保障。由于我国农业保险发展时间不长，财政支持农业保险发展尚处于探索阶段，农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位。因此根据农业保险的特点，需要政府的介入和强力支持。

一、国内外农业保险的运行情况

(一)发达国家农业保险现状。美国农业保险在政府财政的大力扶持下得到较快发展，虽然政府没有介入农业保险的直接经营，但提高了保费补贴幅度，对私营公司提供再保险、税收和补贴等方面的大力支持。美国农业保险险种创新越来越多，目前主要有多种农作物保险、平均产量保险、收入保险、冰雹险以及各种针对不同农作物而开办的保险；农业保险的参与度也有了很大的提高。日本政府财政对农业保险的支持保证了农民较高的参与度，对农业保险实行的较大比例的补贴不但稳定了农民收入，还起到了转移支付的作用，增加了农民的净收入。同时，它也对日本防御各种农业自然灾害提供了大量支持，对稳定日本重要农作物产量发挥了重要的作用。

(二)我国农业保险运行的现状。1982年，中国人民保险公司试办农业保险，由于农业风险大，赔付率高，农业保险业务一直在亏损状态下经营。1982～1994年，全国农业保险业务费收入32.7亿元，支付赔款35.3亿元，年均赔付率10.7％，加上经营费用，实际年亏损27％。期间，财政累计补贴7.1亿元。至1993年，农业保险业务占人保公司总业务量的3％。1994年，财政部规定农业保险要上缴利税，基本取消了财政对农业保险亏损的补贴，农业保险业务迅速缩小。1994年，农业保险业务比上年减少49.1％，1996年，中国人民保险公司改制，进行商业化运作，农业保险业务全面萎缩。农业保险市场失灵，急切呼唤财政支持。2007年，中央一号文件颁布后，政策性农业保险有了实质性突破，由中央财政和地方财政共同提供保费补贴的政策性农业试点正式在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南6省区展开，中央财政在省级财政承担25％保费的基础上，再承担25％的保费。据统计，2007年试点省区积极动员市县政府为农户提供保费补贴，各级财政累计拨付保费补贴资金19.17亿元，占补贴险种总保费的67.6％。保费补贴政策大大减轻了农户保费负担，激发了投保积极性，将农业保险的潜在需求转变为有效需求，农业保险工作取得了突破性进展。如，吉林省总保障水平61亿元，总保费5.92亿元，省财政补贴2.96亿元，县市补贴2960亿元。截至2007年底，全省共有参保农户4.59万人。2007年上半年，全国农业保险保费收入1082亿元，同比增长1.24倍，发生赔款156亿元，同比增长2.4倍，农业保险为投保户提供的保险保障金额高达35562亿元。就目前中国的农业保险市场来看，由于中国是世界上人口最多的国家，同时又是经济发展势头最为强劲的国家之一，农村人口占总人口的56％，因此，“三农”问题关系中国改革开放和经济社会发展全局。中国农业保险市场渗透率低，人均拥有保单数量远远低于发达国家，反过来看，也说明农业保险市场发展潜力大，可开拓性强。

二、农业保险遭遇的问题

(一)财政压力。据统计，美国目前农作物可保品种已达100余个。在全美国200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75％。1997年，美国农作物保险的承保面积为1.82亿英亩，2004年已经超过2.21亿英亩，8年增加了21％。其中2002年为2.87亿英亩，占可保面积的81.3％。这种情况虽然使美国农业高度发达，但美国财政对农业保险的高支持造成了很大的财政压力。虽然在加大对农业保险财政支持力度后农业保险参与率有了一定的提高，但进一步提高参与率的边际成本却非常高。我国目前虽然只是对部分省市区试行财政支持农业保险工作，但对我国70％～80％的农户来说，财政支持农业保险的道路任重而道远。各级政府财政对农业生产领域的各个领域的各个方面包揽过多，既要照顾点，又要顾及面，而财力有限，只好靠“下毛毛雨”的办法来“普度众生”，这样支持农业保险的资金也极具财政压力。另外，由于资金管理权和业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致财政对农业保险的资金被挤占、挪用，资金到位率低。

(二)逆向选择和道德风险。根据信息不对称理论，交易双方在签约之前的信息不对称会导致逆向选择；事后的信息不对称会导致道德风险。农业保险因涉及农业生产的各个阶段，保险标的大多数是具有生命的动植物，因此，保险人进行风险判断、核保、定损的难度较大，需要具备专门的知识，否则很容易出现严重的逆向选择和道德风险。另外，政府对农业保险的支持政策要有重点，不能各个环节都补，否则会使农业保险演变成新的行政救助，滋生道德风险。(三)中央财政支持下的风险分散机制尚未建立，巨灾风险分散转移机制不健全。农业保险的原理是大数法则，要想有效地分散风险，必须保证有足够多的风险单位投保，否则会导致风险过分集中。我国自2007年农业保险试点以来，在中央财政的大力支持下，部分省份的农业保险工作取得突破性进展。但由于投保的风险单位较少，造成农民灾后重建障碍。以2008年初南方的雨雪灾害为例，对我国的南方多省市的林业生产造成了重大的损失，但是受到保险覆盖的比例非常小。

(四)保险公司积极性调动乏力。一是农业保险具有广泛的伴生性、交织重叠性。一种事故的发生会引起另一种或多种风险事故的发生，导致损失扩大；同一保险标的在一定时间内，可能多次发生不同灾害，保险标的的损失往往是多种事故的综合结果，难以区分某种风险事故损失后果，导致保险损失测定难。二是农业风险事故与风险损失的非一致性。由于农业保险标的是活的生命体，受灾后有很强的自我恢复能力或再生能力，加上生产者通过科学管理可以增强其自身恢复能力或再生能力；一个地区的灾害可能改善相邻地区气象条件，农业风险事故不一定导致保险标的损失。三是农业保险标的分布于千家万户、漫山遍野，导致展业难、承保验标难、损失测定难，保险的逆选择与道德风险不易控制，与其他保险相比需要较高的监督成本，签单和定损工作量大，经营成本高。四是农业风险损失与农业生产条件密切相关。农业生产技术科技含量的高低和农田基础设施条件的好坏，直接影响保险标的的抗灾能力，从而影响保险标的灾后的损失率。而我国农业现代化尚处于初级阶段，农业基础设施匮乏。以上种种原因导致保险公司积极性调动乏力。

三、关于农业保险的财政政策选择

(一)选择政府、保险公司、监管部门和农民联办的经营模式。在农业保险起步阶段基金积累有限、农户保险意识薄弱的情况下，单靠保险公司的力量难以有效推进，因此，应选择“农户+区域农民合作经济组织+省级政策性农业保险公司+国家农业再保险集团”四位一体模式，着力构建覆盖农户、区域农民合作经济组织、省级政策性农业保险公司、国家农业再保险集团的全方位的农业保险财政支持体系，将是一个最为现实的选择。该模式既可以减轻财政压力，又可以将政府的组织资源优势和保险经营机构的管理资源优势充分结合起来，风险共担，节约成本，提高效率，为农业保险的可持续发展提供保障。

(二)创新经营风险管控机制。任何保险事业的发展，逆向选择和道德风险都是存在的，只是大小的问题。以四川省为例，为保证农业保险业务的可持续经营，最大限度地维护农户的利益，四川省实行农业保险风险责任在当年试点市(州)总保费3倍以内封顶并承担在此以内保险赔付责任，并在保单合同中详细登载说明。赔付分两次进行，即在损失发生后，先向农户支付核定损失50％的预付赔款，在保险年度末统计全年全市(州)总赔款后再进行个案清算。该模式实现了经营主体和农户共担风险，从一定程度上提高了投保户防灾减灾的意识，降低了道德风险和逆向选择，有利于农业保险的健康发展。

(三)建立风险基金。由于农业保险的特殊性，特别是农业生产在遭受大范围、高强度的地震、洪水、海啸、台风等风险时，往往会吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，严重冲击农业保险公司的财务稳定，危机农业保险的可持续发展，从而影响农业生产的持续与稳定，这并非农业保险公司自身力量所能及的，也不是单纯通过再保险安排就能解决的。可以通过建立政府主导下的中央级农业保险风险基金特别是巨灾风险基金的方式来规避巨灾风险。风险基金的来源主要以中央财政拨付的专项资金为主，同时，应该兼有农村金融体系和保险公司的资金筹集等。

(四)税收优惠。农业保险经营主体如果要获得一定的收益，那么，中央政府就应该对农业保险实行一定的税收优惠以减轻其经营负担。而目前，我国仅对种养两业免征营业税和印花税，因此，为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的能力，应扩大对农业保险业务税收优惠力度。如，扩大农业保险免征范围，适当下放有关农业保险业务的税收减免权限，对专业农业保险公司免征或减征一定比例的所得税，对农村营业员减免营业税和个人所得税等。