政府预算收支科目改革

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【摘要】本文阐述了新的政府预算收支分类体系的改革目标、改革内容和意义，分析了改革中新旧科目衔接的主要问题并提出了相应的对策。

国务院决定从2007年1月1日起全国统一实施政府收支分类改革。一时间，收支分类改革成为系统内外争相讨论的热点话题，可谓是“风乍起，吹皱一池春水”。此次改革以构建新的政府收入分类体系、支出功能分类体系和支出经济分类体系为内容，是建国以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整，也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。新的政府收支分类体系有效地克服了原分类体系不能清晰反映政府收支全貌和职能活动情况的弊端，充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合；充分体现了市场经济条件下建立健全我国公共财政体系的总体要求，对进一步提高政府预算的透明度，强化预算管理与监督，从源头上治理腐败，促进社会主义民主政治建设等具有十分重要的作用。

一、改革的内容

新的政府收支分类体系以“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”为具体改革目标，主要包括三个方面的内容：

（一）收入分类

按照全面、规范、细致地反映政府各项收入的要求，对政府收入进行统一分类，将原来的一般预算收入、基金预算收入、社会保险基金收入和预算外收入等统一纳入政府收入分类体系，并按国际通行做法划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，形成了一个既可继续按一般预算收入和基金预算收入分别编制、执行预算，又可根据需要汇总、分析整个政府收入的分类统计体系。

（二）支出功能分类

为了清晰地反映政府的各项职能活动，不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府职能活动；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。新的支出功能科目能够较系统、清晰地反映政府支出的功能结构。主要有以下优点：1.能够清晰地反映各项职能活动支出的总量、结构和方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。2.支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位分析创造了有力条件。3.便于国际比较。

（三）支出经济分类

按照简便、实用的原则，支出经济类科目在原支出目级科目的基础上拓展，并设类、款两级。类级科目主要包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出和基本建设支出等；款级科目是类级科目的细化，主要满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。进行这样的分类主要有以下原因：1.为了使政府收支分类体系更加完整，不做这个分类，政府每一项支出的具体用途便无法反映；2.为了使原有目级科目反映的内容更加明晰、完整；3.为了规范管理。支出经济分类既是细化部门预算的重要条件，同时也是预算单位执行预算和进行会计核算的基础。因此，单设支出经济分类对进一步规范和强化预算管理具有十分重要的意义。

改革完全到位后，新的政府收支分类体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清楚地说明政府的钱是怎么来的，做了什么事，怎么做的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

二、改革的重大意义

政府收支分类是财政预算管理的一项重要基础工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。

（一）随着社会主义市场经济体制的完善和各项财政改革的深入，现行政府收支分类管理中存在的问题越来越突出

主要表现为：1.与市场经济体制下的政府职能转变不相适应；2.不能清晰地反映政府的职能活动；3.财政管理的科学化和信息化受到制约；4.不利于提高财政预算管理水平、强化预算监督；5.与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。

（二）通过改革，建立起一套科学、规范、完整的政府收支分类体系，具有十分重要的意义

1.有利于促进部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等其他方面的改革，全面提高财政管理水平和财政资金使用效益；2.有利于逐步完善与社会主义市场经济相适应的公共财政管理框架；3.有利于从源头上建立反腐倡廉机制，推进政务公开，引导社会各界共同关注和监督政府预算，促进社会主义民主政治建设；4.有利于增进国际交流，加深各方面对我国社会主义市场经济体制的认识。三、准确理解新旧科目衔接的主要问题

政府收支分类涉及面广，环节多，比较复杂。为了尽快确立新的政府收支分类框架，保证改革的平稳过渡，新旧科目衔接应把握好以下主要问题：

（一）关于新科目体系与现行预算管理方式的衔接

由于新的科目体系涉及面很广，如果完全到位，管理方面需要改革的内容很多。为了分清主次，尽快确立新的政府收支分类框架，考虑当前不改变预算管理的基本流程和管理模式；不改变预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式，在新科目体系下，将继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算。各级政府可用新科目继续向人大报送一般预算和基金预算，也可用新科目进行政府全部收支的统计汇总。为了方便工作，科目在总的编码体系下，又按一般预算、基金预算分别进行了科目拆分。预算报表和软件也主要是在原体系上对科目作些调整，口径、范围和管理程序暂不因科目改革作大的变动。这样做的目的是为了更好地实现新旧科目的平稳过渡。

（二）关于法定支出的考核问题

农业法、教育法和科技进步法都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度。由于科目改革后，教育、科学、农业支出科目口径变化比较大，为保证政策的延续性并方便操作，经与全国人大财经委、预工委汇报和协商，并经国务院批准，改革后在安排教育等法定支出预算时，仍使用原口径进行考核。各级政府财政部门要向人大及社会有关方面做好解释说明工作。

（三）关于支出经济分类如何使用问题

支出经济分类用于反映政府和单位支出的具体用途，它是细化预算编制、组织单位会计管理核算的重要工具。各乡镇、各部门可根据现行的预算管理有关要求合理选用科目。

（四）关于相关财务会计制度的配套问题

财政总预算会计制度、行政事业单位会计制度、国有建设单位会计制度以及行政事业单位财务制度、基本建设财务制度等由财政部负责统一修订。各部门、各单位可在职责范围内根据实际管理需要对其他的相关制度作相应的调整。

（五）科目口径的变化和数据转换问题

改革前后科目名称、口径将发生较大变化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事业费”之外，还包括教育基建支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出。为保证2007年改革后与上年有关预算、执行数据的可比性，要对2006年的预算及其分月执行数按新科目进行数据转换，以实现新旧科目的衔接和可比。但改革后新科目数据与以前年度的旧科目数据之间就不能再直接进行比较了。同时，为了稳妥起见，2007年预算按新科目编制和执行，同时，还要做一套老科目的预算数据，以作备查和备忘。这样做虽然会增加一些工作量，但从更加安全和稳妥的角度来考虑是非常有必要的。

四、改革顺利实施的有效保证

（一）在思想上重视

各级、各部门要在思想上充分认识推进政府收支分类改革的重大意义，把推进这项改革作为今年财政预算管理工作的一件头等大事来抓。只有在思想上高度重视，才能把改革落到实处，及时避免可能出现的问题。

（二）加强领导

各级、各部门负责人员应当切实加强领导，安排精兵强将专门负责改革工作，为推进改革提供强有力的组织保障和经费保障。各部门要努力克服时间紧、任务重等困难，按照统一的工作部署和时间要求，结合自己的实际情况，制定详细的工作计划，精心组织、层层负责并积极落实，确保各项工作按时、按质完成。应当明确分工，分清责任，确保各项工作及时到位。

（三）加强培训

通过培训和认真学习改革方案，使基层单位从事模拟试点工作的人员充分领会改革的精神，切实提高改革的业务处理能力。利用所直属（管）预算单位相关人员集中参加培训的机会，结合行业特点和具体工作要求，统一并明确具体操作规程，并应当注意总结经验，及时沟通。

（四）及时反馈

财政、税务、银行国库部门以及各预算单位，对改革中遇到的问题应当主动分析原因，协调解决。应及时加强指导，提出建议，不断反馈，总结工作经验，确保改革顺利进行。