政府采购

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摘要：政府采购制度自1782年在英国创立以来，已有200多年的历史。但在我国，它仍属于新生事物。自1995年深圳市率先拉开“政府采购”的序幕后，特别是1998年以来，这一制度开始在我国很多省市试行。

关键词：政府采购；理论界；采购制度

无论是理论界还是实际工作部门的同志，都积极地参与了对政府采购问题的研究，现将近期的研究情况综述如下。

一、“政府采购”的特征

政府采购，也称公共采购，是指各级政府及所属实体为了开展日常政务活动和为公众提供社会公共产品或公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从国内、国际市场上为政府部门或所属公共部门购买所需商品和劳务的行为。政府采购制度是指政府采购政策、采购程序、采购过程、采购管理等的总称。

与私人采购相比，政府采购具有以下明显的特征：（1）政府采购所支出的资金是公共资金，而不是公司业主或公司法人的资金，因此只能按法律的规定进行开支。为此，要实施严格的预算限制和公共审计程序。（2）政府采购和分配的物品是为了几个请购机关之用，通常不是用于制造或转售之目的。（3）从事和管理政府采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机。（4）政府采购过程是或者应该是完全公开下进行的。（5）政府采购程序事先经过严格的规定，同私营领域不同，它没有多少灵活性，因此创新发生得相当缓慢。（6）公共官员、管理者受到公众和新闻媒介的监督，渎职、失误都要曝光。在私营领域，只有重大失误或欺诈才被曝光，其它则内部处理。（7）政府可以、而且确实具有至上的能力，政府采购承担着执行国家政策的使命。（8）政府采购对象十分广泛，采购数量巨大。政府始终是各国国内市场最大的用户。

有些同志论述到政府采购与控购（控制社会集团购买力）的区别：控购主要是通过直接的行政性的财政计划抑制社会集团对某些商品的需求，实现社会商品的供求平衡；政府采购制度是通过法律手段和竞争机制，规范公共采购部门的采购行为，以实现政府预期的宏观经济管理目标。控购针对的是某些具体的商品（品目是有选择的），而政府采购针对的是政府对所有商品、工程和服务的购买，没有品目的限制。

与财政供给制的区别在于：在实物供给制的条件下，财政是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。而实行政府采购制度，财政只是参与、监督商品的采购过程，保证采购过程的公平交易和资金的有效使用；商品的使用者是采购商品主体，所购商品的技术和物理指标都要满足商品使用者的要求。

二、我国现行采购办法的弊端

由于我国在理论上缺乏契约国家的观念，政府是纳税人的公共资金托管人的地位并没有确立，纳税人也缺乏参与对公共资金的监督管理意识。我国的国民经济也长期在计划体制下运行，根本没有公共市场和私人市场之分，更无政府采购与私人采购之别。在具体实施方式上，我国自建国以来一直采取财政以货币形式向各预算单位供给经费，再由各预算单位分散采购所需物品，进行自我组织服务和供给的办法。这种办法在传统的计划经济下有其特别的适应性，然而与社会主义市场经济却很不适应，弊端颇多：

1、造成财政资源使用的非效率性。这种分散购买、自我服务、自给自足的办法，不仅与社会化生产不相适应，而且由于失去了规模效应，造成设备能力不能充分利用，加大了各行政、事业单位的业务成本，额外增加了财政资源的耗费，降低了财政资源使用效率，增加财政负担。

2、不能发挥规模购买优势，不利于运用市场竞争机制的好处。在市场经济条件下，各供应商为扩大自己的市场占有份额，竞争十分激烈。政府采购完全可以充分运用这种竞争条件，降低购买成本，提高财政效益。而现行的采购办法，由于购买批量小、零星，不仅无法得到竞争的好处，而且难以从厂家直接进货；极大地提高了采购成本。

3、给以公谋私者提供了可乘之机。在市场经济条件下，厂商为了销售，常常采取各种利诱手段，诸如给回扣、送礼品等等，诱使采购者购买质低价高商品。在这种情况下，如果依然由各单位分散实施，一些素质差的工作人员就有可能在“糖弹”面前落马，给国家财政带来巨大损失，腐蚀了干部，毒化了社会。

4、财政分钱后由各单位自行采购的办法，也增加了支出控制的难度。财政只能在分钱时实施真正的控制，而钱分出去以后，常常购买什么、购买多少都无法控制，不得已只好采取控制集团购买力的办法确定什么能买、什么要审批等等，还得专门设立一个机构，造成人力、财力的额外耗费。

三、改进现行的预算管理和运行机制

一是改进预算监督。实行政府采购制度以后，财政监督将由价值形态向实物形态延伸，改变目前财政监督形同虚设、财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与采购管理，这将意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，财政部门干部的知识结构也要作相应的调整，他们既要懂技术，还要了解市场。只有财政干部具备这些能力，才能真正做到事前、事中、事后全方位的监督。有同志进一步强调了必须加快财政干部的业务培训，努力提高综合业务素质。也有同志从实践的角度提出：配合政府机构改革，从机关分流人员中挑选一批人员作财政监督联络员，对试点单位、定点单位进行日常监督。

二是改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的建制和经费领报关系确定的。每年预算一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单按预算下拨经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款（支出）。由于采取直接付款形式，支出的决算也不需再层层上报，财政总会计可以根据支出数直接办理决算了。考虑到实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当时间内，各单位预算支出中，一部分如设备购置等将通过政府采购方式实现，另一部分如人员工资仍将由各部门（单位）办理，这样客观上预算经费的层层下拨和直接支付方式将长期并存。根据这一现状，行政、事业单位的会计制度在不改变现行的核算方式的前提下，要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政部门内的总预算会计帐户也要作相应的调整，即要设置一个专门明细帐或开设一个专门的帐户，用于核算各部门（单位）经核准用于政府采购的支出预算。

三是完善国家金库制度。按现行国家金库的有关规定，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。目前，国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。实行政府采购制度以后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库单一帐户的管理方式基本吻合。

四是建立政府采购的管理机制。政府采购制度是一个非常庞杂的系统工程，涉及面广，事务多，需要建立一整套管理机制来管理和协调。政府采购制度才能顺利运转，发挥其应有的作用。要建立完善的政府采购管理机制，就必须建立明确的政府采购主管机构（可由财政部担任）、明确采购模式（可实行集中采购为主，分散采购为辅的模式），加强对招标机构或采购机构的管理，建立仲裁机构。

四、尽快制定《政府采购法》

鉴于政府采购对政府行为以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购以及相应的配套法规势在必行。

有同志论述到，仅有政府采购法是不够的，还需要制定大量的配套法规，如对供应商资格要求的规定、对评标标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定、对采购质疑和仲裁程序的规定，等等。

还有同志具体阐明了目前国内有关部委起草的招标投标法与政府采购法之间的区别，比如调整对象不同、法的类别不同、立法的目的不同、适用对象不同，等等。

「参考文献」

1、《财政研究资料》，1998年第7、14、22、31期，傅志华、刘运峰、周利国、安秀梅、杨雪芬、李亚珍、陆亨良等人文。

2、《中国财政》，1998年第1、5、6期，贾康、马海涛、何振一、曹富国、胡宇等人文。

3、《财经研究》1998年第11期，范瑗瑗文。

4、《财政研究》1998年第3、4、6、7、12期，冯健身、刘尚希、李达成、许永化等人文。