地方公债发行

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在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下，许多地方政府职能部门已经以“多元化融资”等名义举借了大量债务[1]，可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前我们无法回避的问题。笔者认为，要明确回答这一问题，必须首先回答发行地方公债在我国是否具有理论与现实的可行性，特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀等问题。

一、发行地方公债的理论依据是否存在

为逐步建立和完善市场经济体制，我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债的理论依据：

（一）源于时期受益原则的经济依据

根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品[2]，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同，这种根据受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之，地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度，典型的如一般行政性服务等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同，公共产品成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度，不能递延到以后财政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度，也体现在以后多个财政年度，即产品形成的受益递延到以后许多年度，有的可能长达几十年的资本性项目而言，提供这类产品的成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲，只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，否则，如果将债务资金用于现期消费（补充经常性支出的不足），也会发生成本与受益在时间上和人群上的分离，只是这种分离意味着债务资金在为当代人谋利的同时，将负担转嫁到了后代人的身上，因为债务资金的使用无法产生收入的增量，未来偿债的资金来源只能是从未来的税收中支付。这种当代人对后代人的“透支”，不仅背离了有效决策所要求的受益原则，而且极易造成现期公共开支的规模由于缺少成本约束而过大。

由上可见，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照受益时期分担在不同时期的受益者身上。显然，正是时期受益原则的应用为地方政府举债提供了基本的经济依据。

（二）源于分级财政的体制依据

根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？

从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。

但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任，即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其解脱困境之上。

将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品成本提供一定的补贴。

由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政府应有的财权。

二、发行地方公债的现实基础是否已经具备

如前所述，在公共财政模式下，地方公债制度的建立具有充足的理论依据，而且从国际范围看，尽管各个国家的政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模以及在财政收入的筹集方式和偏好上均有所不同，但总起来看，举债不仅是美。国、日本等发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的青睐。然而，理论必须与实际相结合，国际经验也必须结合现实的国情，就我国而言，在现阶段是否具备了发行地方公债所需的各种现实条件呢？笔者认为，根据我国的国情，目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件。

第一，发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。

第二，地方政府存在对地方公债资金的需求。由于我国在计划经济时期，出于尽快建立起工业化体系的初衷，几乎将所有有限的资金都用到建设生产企业上去了，造成道路交通、城乡电网、住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的供应长期滞后于国民经济社会发展的需要。尽管近年来实施积极财政政策，各级政府加大了对于这类公共产品的投入，但仍未摆脱它的瓶颈制约。据建设部预测，“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需至少1000亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金，特别是在目前许多地方政府财政极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依赖于私人投资也是不现实的，因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。因此，多元化融资无疑是目前增加基础设施投入，摆脱其对经济发展制约的最佳选择。而地方公债的发行，又无疑是弥补当前地方财政资金不足，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。

第三，社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来，我国经济的，持续高速增长，社会闲散资金和居民所得都有了很大提高，2002年城镇居民人均可支配收入为7500元，虽然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡居民储蓄存款余额已达到8.7万亿元。然而，这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道十分有限。从国际经验来看，地方政府债券，特别是投向明确，收益相对稳定的市政债券是居民储蓄资金的一种较好的投资选择。

第四，我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大，但是，对于省级政府来说，其承债能力相对较高，特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，其承债能力更是毋庸置疑。

第五，国债管理水平的提高以及国外地方公债管理的经验为我国地方公债的规范管理提供了条件。我国中央政府近20年的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场等方面所进行的市场化改革以及东南亚金融危机以来我国对于债务管理制度的强化和提高，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构以及监督管理等方面都积累了丰富的经验，为发行和管理地方公债打下了基础。与此同时，国外地方政府在长期发行公债的实践中所总结出的经验，如地方公债的适度规模与投向、地方公债的风险控制方法等也都将有助于提高我国地方公债管理的起点水平，促进地方公债制度的不断完善。

三、现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀

目前之所以在是否允许地方政府发行公债这一问题上令学术界和决策者犹疑不决的一个重要原因，是担心由此可能会引发地方政府债务的过度膨胀。因为在目前中央政府尚且不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以致造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？

笔者认为，这种担心是可以理解的，但问题在于是否不允许地方政府发行公债，地方政府的债务规模就不会失控，债务风险就不存在或者会更小呢？答案是否定的。因为，其一，地方公债的非合法化，只能造成地方政府的举债行为由“显性化”变为“隐性化”，现阶段地方政府存在的大量或有债务既是明证。其二，由于在现有法律框架下，即使合理的地方政府债务融资也需“犹抱琵琶半遮面”，因此许多不应通过地方政府进行债务融资的项目，也趁机“浑水摸鱼”，进而加大了地方政府的债务负担。其三，由于地方政府债务融资的非显性化，直接造成地方政府的债务融资无法采取规范化的债务融资管理制度，既无法保证债务融资程序的规范化，也不能保证债务资金的高效使用，而债务资金是需要到期偿还本息的，因而极可能成为诱发地方政府财政危机的“定时炸弹”。其四，地方政府债务融资的非规范化，还造成地方政府融资主体的多元化，即诱发几乎所有地方政府部门乃至政府所属事业单位，都在以政府名义筹集资金，最终导致连地方政府本身也难以说清该级政府到底有多少债务。

由上可见，隐性化的债务比显性化的债务更容易失控，债务风险也更大。当客观上存在可以通过债务融资以满足地方资本性公共品资金需求的情况下，一味地禁止地方政府以筹资成本相对较低的地方公债形式合法筹资，只能导致地方政府从其他更糟糕的渠道来获取所需资金，包括可能引发官民矛盾的强制性税费。因此，从法律上明确我国地方政府的举债权，创立地方公债制度，不仅是完善我国财政管理体制的重要举措，而且是通过地方公债这一制度创新，变“堵”为“疏”，把隐性化的债务还原为显性化的债务，使之处于有效的监控制度之下，从而达到规范现有地方政府融资行为，治理“三乱”，并进而增强中央政府调控能力的重要举措。

应当看到，当社会上存在制度创新条件时，人为地阻止这种制度创新，其结果很可能是适得其反。然而，任何一种制度的创新又都是风险与受益的并存，即便从国际上看，地方公债制度虽然在许多国家的不同经济发展阶段都发挥了积极的作用，但因地方公债过滥发行而导致的地方政府乃至中央政府的债务危机也是存在的。不过，既然我们不可能“因噎废食”，那么，只要能够将风险控制在制度体系所能够接受的水平上，由制度创新所带来的好处就可以被我们所充分享受。因此，我们认为，允许地方政府发行公债，不仅不必然引发地方政府债务的过度膨胀，而且是避免其债务膨胀的有效控制手段之一，适时地赋予地方政府合法的举债权，应是建立和完善我国公共财政框架的必然选择。