国债解决西部地区资金短缺

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[关键词]国债西部大开发现实选择

实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，不仅有利于逐步缩小地区差别，促进地区经济协调发展，而且对于扩大国内需求，增进民族团结，保持社会稳定都将起到极大地推动作用。就目前而言，基础设施落后、产业结构不合理、非国有经济发展滞后、劳动力素质低下和生态破坏严重是西部经济发展中面临的主要矛盾和问题，也是制约西部地区发展的主要因素。要解决这些矛盾和问题，资金是关键。但现实的情况是，西部地区资金不仅异常短缺，而且大量外溢。一是西部地区财政窘迫。许多西部地区的地方财政基本上是“吃饭”财政。如1998年西部地区地方财政收入仅占全国同期地方财政收入的17%，而且财政均为赤字，支大于收近1倍。由于财政资金供需紧张，其财政投资严重不足，其中1998年，基本建设拨款占财政支出比重仅为9.9%.二是西部企业自身积累和证券融资严重不足。截止1999年底，西部地区11省市上市公司家数仅占沪深股市A股上市公司总数的18.9%，由于总股本只有365.4亿元，加之业绩普遍不理想，再融资能力受到很大限制。三是投向西部的信用资金十分有限。比如1998年，西部地区的银行贷款余额12263亿元，仅占全国的14.2%，人均贷款额4110元，只及全国平均6933元的59%.四是外资引入明显不足。1998年西部各省实际利用外资共计25.36亿美元，仅占全国同期的4.3%，不及东部的一个省份，其中，外商直接投资只有11.5亿元，仅占全国外商直接投资的3.6%.五是资本大量外溢。据推算，仅信贷资金，西部通过上存资金、资金净拆出、向东部企业贷款等渠道流失的资金量，就占到了西部信贷资金总额的10%以上。

美国经济学家纳克斯（R·NURKSE）1953年在其《不发达国家的资本形成问题》一书中揭示了发展中国家在宏观经济中存在着供给和需求两个循环。他认为，从供给方面看，低收入意味着低储蓄能力，低储蓄能力引起资本形成不足，资本形成不足使生产率难以提高，低生产率造成低收入，这样周而复始，完成一个循环。从需求方面看，低收入意味着低购买力，低购买力引起投资引诱不足，投资引诱不足使生产率难以提高，低生产率又造成低收入，这样周而复始又完成一个循环。两个循环相互影响，使经济情况无法好转，经济增长难以实现，这就是著名的“贫困恶性循环论”。该理论虽然是对发展中国家经济不发达原因的解释，但对于我国西部地区来说，也是比较贴切的。

对于如何解决西部大开发中的资金矛盾，缓解资金的瓶颈制约，理论上可以有很多选择。如中央财政支持、通过税收优惠“放水养鱼”、招商引资特别是吸引外商直接投资、进行金融制度和金融工具的创新扩大贷款规模、给予西部企业特殊政策提高证券融资比重等等。但是，就目前我国的财政状况和现实条件来看，这些选择存在一些实施上的困难。如中央财政收入占GDP的比重过低，国家可调动的支持西部地区发展的资源有限，严重制约了国家对西部地区的援助能力；税收下调的空间狭窄且效果有限；外资短期内难以大规模投向西部；等等。从目前的情况看，笔者认为，积极运用国债政策促进西部大开发倒不失为一个比较好的选择。这既是由国债自身的特点决定的，也是当前宏观经济背景下的一种最为现实的选择。

首先，举债开发西部，可以突破当前财力和一定时期积累率的限制，将零星分散的闲散资金有效地集中起来，形成巨大的“职能资本”，赢得建设时间。

其次，它是充分动员和利用国民经济储蓄剩余，实现一定经济增长速度的有力手段。至2002年7月末，城乡居民储蓄存款余额已高达8万亿元，因此，完全可以发挥国债“金边债券”的优势，通过发行国债吸收居民储蓄，增加投资。

第三，有利于改善银行的信贷资产质量，提高资金使用效率。由于经济环境的影响和企业的普遍不景气，我国金融机构的存贷差逐年扩大。1999年存贷差为15045亿元，到2001年底已上升到31302亿元，存贷差占存款余额的比重由13.8%上升到21.8%，也就是说有15强的银行信贷资金未得到有效利用。通过向金融机构定向发行国债，可以缓解银行经营压力，并使资源得到有效配置。

第四，举债成本较低，时机有利。目前，经过连续数次降息，银行利率已调至历史最低水平，此时通过发行中长期国债运用于西部大开发，能够取得既扩大国债规模又降低筹资成本的双赢效果。

如何运用恰当的国债政策促进西部大开发呢？笔者认为，就目前而言，至少可以从以下方面努力：

1.进行国债发行品种的创新，发行西部开发建设国债，筹集的资金专项用于西部地区

由于这种专项国债属于建设国债，因此，在发行数量、期限安排、利率设置、付息方式等方面应灵活考虑。在利率设置上，可实行浮动利率，以避免未来通胀带来的利率风险；在付息方式上，对期限较短的国债可到期一次还本付息，对期限较长的（如5年以上甚至10年以上），可选择每年付息的方式，即发行附息国债；在期限设置上，可长短结合，但考虑到当前利率较低，宜以长期为主，如10年、15年甚至更长。同时，还应注意调整好国债发行的期限搭配，避免出现偿债高峰，加大国债偿还的压力，并造成国债规模过快膨胀；在发行对象上，既可面向商业银行、保险公司等机构投资者发行，也可面向普通的个人投资者发行

2.在国债资金的安排运用上，给予西部地区倾斜政策，取消西部地区对中央财政项目资金的配套要求

按照现行政策，所有安排有国债资金的建设项目，都要求落实配套资金，而且配套资金到位的比例不能低于财政资金的到位比例。这一政策对于控制投资规模，防止资金来源不落实，拖长项目建设工期而形成“胡子工程”有一定积极意义。但由于西部各省区财力有限，资金配套要求实际上限制了西部各省区争取中央建设资金的能力，不利于西部的发展。因此，从扶持的角度出发，对西部地区的资金配套要求应该撤消，项目建设资金应由中央财政全额转移支付。

3.允许西部地方政府发行一定量的地方债券

尽管根据《预算法》的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，但随着近年来建设性支出的日益扩大，地方政府尤其是西部地方政府通过发行债券筹集建设资金的要求变得愈加迫切。同时，1998年增发1000亿元特殊国债中500亿元转借给地方政府和1999年增发600亿元中有300亿元转贷地方，也实际上是中央政府替地方政府发行债券。有鉴于此，适应西部大开发的需要，可以考虑允许西部地方政府发行一定量的地方债券，以规范的债务形式取得资金，弥补建设资金的不足，这不仅有利于提高资金的使用效率，而且中央财政的国债负担也有望降低到适当水平。具体地，可以由中央立法，在一定时期内赋予西部省级地方政府向全国范围发行地方公债的举债权，并由中央政府严格掌握和控制地方的发债规模和投向，保证地方公债用于地方基础设施、公用事业建设项目。同时，应建立严格的偿债制度，规定地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初作预算时必须按一定比例安排公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债，以确保必要的偿债资金来源。

4.选好国债的投资方向和重点，把国债资金用在刀刃上，让有限的国债资金发挥最大的效用

国债资金的投入重点应以基础设施建设和生态环境保护为主，侧重于解决西部开发中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势。但是，为了加快西部产业结构升级，较好地解决资金回报、还本付息来源等问题，国债资金也应当介入国有大型骨干企业的技术改造领域和一些适合政府投资的高科技领域，并将其发行、项目投资、项目经营和还本付息等活动建立在运用这些国债所形成的资产及其收益上，最终作为还本付息的财产基础和资产来源。在形式上，应改变以往单纯的直接投资形式，以财政贴息、投资补贴等多种形式来发挥国债投资的杠杆功能，带动和辐射社会上居民和企业等民间资本的投资，收到国债资金“四两拨千斤”之效。

5.完善监督机制，加强对西部开发国债资金的管理和监督

提高资金的使用效益，不仅事关积极财政政策的落实，而且事关中、西部地区的发展，事关整个经济的持续快速健康发展。因此，应当采取坚决有力的措施，加大对国债资金的监督检查力度，对擅自挪用国债专项资金，随意扩大工程规模、拖延工期、留下资金缺口或因工作失职造成资金损失浪费的，要追究有关领导人和当事人的责任。同时，要由事后监督管理向事前审核、事中监控和事后检查有机结合转变，要形成多环节、全过程的监督格局。要通过加强监督，督促项目单位管好用好国债资金，确保国债投资发挥预期效应。

参考文献：

1.中央财经大学研究生课题组。促进西部大开发的财税政策选择[J].中国财经信息资料，2000，（22）。

2.陈耀。西部大开发战略与新思路[M].中共中央党校出版社，2000.

3.王燕梅。东西部地区发展差距的制度因素分析[J].经济科学，2001，（03）。