国债政策运用

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近年，国民经济既面临国际经济衰退的影响，又遭受国内有效需求不足的拖累，经济虽未走出低谷，但仍保持了较快的增长速度，这无疑是中央运用积极财政政策和稳健货币政策宏观调控的结果，其中，财政政策的作用又是主导的，而财政政策又主要体现在国债政策上。我国从1998年开始，至2001年四年财政（中央）总赤字包括国债利息赤字，分别为1681.89，2425.21，2598.21，2598.1亿元，赤字占GDP的比率由1997年的1.5%提高到目前的3%左右。每年国债存量增长率即每年国债发行／上年国债余额，最高的1998年高达71%，2001年国债增速仍高达37%.中央财政的直接债务迅速增长，国债余额由1997年的5508.9亿元增加到2001年的16672.1亿元，国债负担率相应由7.4%上升到17.4%.可见，“九五”期间尤其是近几年，国债无论是存量还是流量、绝对量还是相对量，较前有快速又大幅度的增长。对此，学术界有迥然不同的观点，有的认为国债规模尚小，主张国债和财政赤字规模扩大仍可承受，有的认为我国国债规模偏大，国债的财政依存度和国债偿债率已逾国际标准警戒线，潜在政府债务危机。其实，人们过多地在国债规模上纠缠，而忽略了国债政策的关键性问题即国债资金的使用问题。

一、国债政策运用的现实必要性

长期以来，我国财政收支坚守“收支平衡、略有节余”的信条，以既无外债，亦无内债作为优越性自我炫耀。自二十世纪八十年代始，理论上有了大的转变，实践上开始主动地运用国债。1994年以前，国债发行量仍然控制较紧，递增平稳，而1994年以后国债发行量快速增长，时至今日，国债规模已逾16000亿元。为此，有人对继续运用国债政策产生了疑惑。那么，现实条件下究竟是否应继续运用国债呢？

1、经济学理论的启示

一国政府年度预算支出超过收入就有财政赤字，而赤字弥补方式不外乎两种：一是向中央银行透支，其结果是中央银行增发货币，货币供给量增加引致通货膨胀，这一般不可取；另一是发行国债，国债发行既可弥补财政赤字，又可避免通货膨胀。经济学家凯恩斯认为，外债是真正的债务，而内债不同于外债。国家是公众的集合，政府向公众借债，到期偿债归根到底来自向公众课税，实际上是自己偿还“自己欠自己的债”。如果一个社会已实现了充分就业，在储蓄S既定的条件下，根据S=I+（G-T），政府因G＞T的举债支出，就会存在政府支出的挤出效应，也就是政府开支G挤占私人投资I.如果一个社会存在较多的闲置资源，尚未实现充分就业，则政府的举债支出，扩大了有效需求，并通过乘数作用带来国民收入成倍增加，经济增长率提高，同时财源扩大，税基拓展，政府财税收入也增加，结果是实际赤字小于预算赤字。

2、他国的实证说明

各国国情不同，经济发展水平不同，政府财政目的不同，所以，在财政政策运用上各有其特殊性，但政府在财政政策运用上也有其普遍性。发达资本主义国家，在八十年代经济步入“滞胀”的困境，而美国进入九十年代，一改过去“滞胀”颓势，进入“低通胀、低失业、高增长”的历史最好时期，被喻为“新经济”，这很大程度上得益于成功地运用了国债政策。从二十世纪八十年代始，里根政府采取了以债务支撑的减税增支政策，这一政策使美国国债规模逐年攀升，到1983年美国联邦政府未偿还的债务已达13819亿美元，如果以每张票面值为1000美元，摞在一起其高度达到近100英里，此后，国债规模进一步扩大，1995年美国国债余额约为3.6万亿美元之巨。据统计，联邦债务余额占GDP的比率由七十年代的27.4%上升到九十年代初的47.8%，这曾一度引起经济人士的担忧，但美国的债务危机并没有爆发，进入九十年代，国债政策的积极效应逐步显现，经济增长速度加快，较高的实际经济增长率带来了政府税收的增加，九十年代中后期赤字逐步减少，终于在1998年结束了19年的连续赤字后，首次出现了年度财政盈余达195亿美元。日本经济却与美国不同，进入九十年代，一直低迷不振，到1998年上半年进入25年来最严重的衰退期。日本政府自1990年泡沫经济破灭后，一直运用扩张性货币政策和紧缩性财政政策，利率低得近乎于零，而财政方面坚守“不发行赤字性国债”“不减税”“压缩公共投资”“逐年减少财政赤字”，这不但没有扭转经济，反而更趋衰退，终于至1997年底，被迫改变政策取向，放弃“不减税”“不发行赤字国债”的政策，采取一系列扩张财政的措施。

3、我国近年实践的检验

1997年前，国民经济实现“软着陆”，经济降速是主动调控的结果，1997年后，速度下滑出乎预料。为扭转国民经济跌势，扩大国内有效需求，我们采取了连续八次降息的扩张货币政策，但收效甚微，转而运用扩张性财政政策为主的调控政策。1998年下半年增发1000亿元长期国债，用于基础设施建设，1999年在年初预算安排500亿元国债资金的基础上又增发600亿元国债，两年通过财政向银行发行2100亿元长期国债，带动4200多亿元银行贷款和自筹资金，用于增加基础设施投资，共建设5100多个项目，建设总规模达2.2万亿元，已建成的主要有：加固大江大河大湖堤防近6100公里，新增公路通车里程1.2万公里，其中高速公路3358公里，增加铁路新线1423公里，复线643公里，建设和改造农村电网高低压线路90万公里，建成仓容250亿公斤的国家粮食储备库。增发国债，扩大投资，对拉动经济增长率的贡献明显，据测算，国债资金拉动经济增长，1998年为1.51个百分点，1999年为1.96个百分点，2000年为1.65个百分点，2001年为1.66个百分点。

4、现实经济发展的需要

2002年，我国经济有了转机，宏观面逐步向好，但短期内完全走出低谷还不可能，因此，还需继续运用扩张性宏观调控政策。由于利率已降至近20年来的最低位，基本上无下调空间，货币政策处在低效区域，所以积极财政政策仍是首选。因受财政收入的硬约束，要增加政府购买和转移支付力度有限，以国债资金为基础的公共工程投资仍非常必要。公共工程投资一般投资量大、投资周期长，在建设过程中必须有后续资金保证，否则，工期延长甚至工程下马，结果是投资见效后延甚至前功尽弃。在私人投资不足的情形下，如果不能用公共工程投资去弥补，则经济进一步衰退，在加速原理作用下，投资会进一步减少，如此循环，会使经济陷入萧条泥潭。因此，在今后几年国债规模还有必要适度扩大。

二、国债政策运用的现实可能性

学术界有不少的人认为我国国债规模已过于宠大，有产生债务危机的危险，不赞成继续运用国债政策，对此，我不敢苟同，我国现阶段，国债政策运用不但有必要性，而且也有现实可能性。

1、国债负担率较低

国债负担率是指一国国债占其国内生产总值的比重，是衡量一国国民经济对国债承受能力的常用指标。我国国债负担率2001年只有17.4%，比发达国家低许多，如美国1997年为62.1%，日本1996年为97.3%，英国1997年为52.7%，德国1997年62.2%，法国1997年为57.5%，加拿大1992年为53.3%，西班牙1997年为69.3%，荷兰1997年为73.4%，瑞典1997年为75.9%，瑞士1997年为51.9%，甚至意大利1997年高达122.9%，比利时1997年高达125.1%.欧洲经济与货币联盟将入围国家财政赤字占GDP比率不超过3%、国债余额占GDP不超过60%的标准视为国债负担率安全控制线。相形之下，我国国债规模尚小，还有扩大的空间。

2、居民应债能力较强

我国作为一个发展中国家，居民人均国民收入虽不高，远低于西方发达国家，按理居民应债能力弱，但东方人的消费观念和行为与西方人差异较大，尽管收入不高，可平均储蓄倾向和边际储蓄倾向却很高，哪怕是名义利率很低甚至实际利率为负的时候，居民储蓄也不减少。近年我国名义利率连续八次下调并开征利息税，而居民储蓄存款余额仍然增加，已达八万亿元之巨，这笔庞大的购买力，也就是国债的潜在需求。居民个人的应债能力，自1990年以来，虽呈下降之趋势，但居民应债能力仍很强。我国近年国债当年发行量占居民储蓄余额的比重并不高，1997年为5.35%，1998年也只有7.29%.

3、金融机构超额准备金较多

近年，由于市场有效需求不足，企业产销率降低，平均利润率下降，一方面企业贷款需求不足，另一方面银行等金融机构向企业融资的风险进一步加大，金融机构“惜贷”倾向强化，结果是金融机构贷款对利率下调几乎无弹性。再加之，国家禁止银行进行股票等风险投资，因此，银行剩余资金只好存入中央银行，造成超额准备金过多。如果政府向商业银行等金融机构发行国债，既可筹集建设资金，分流超额准备金，又不会产生挤出效应。

4、市场利率低，国债筹资成本下降

我国现阶段的市场利率，已降至近20年来的最低水平，国债利率也随之下降，这降低了国债筹资成本，减轻了财政偿付债息的负担。

5、生产要素供给充裕，要素价格相对较低

我国商品市场包括消费资料和生产资料，已由卖方市场转为买方市场，供给充裕，价格水平较低。据统计，商品供过于求的比例，1999年上半年为72.1%，下半年为80%；2000年上半年为78.36%，下半年为79.64%.另据全国第三次工业普查资料，中国大部分工业生产能力已处于严重闲置状态，在94种主要工业产品中，生产能力利用率在60%以上的只有59种，利用率在50%以下的有18种，占20%，中国工业生产能力的综合利用率大约只有50%，远低于一般市场经济国家。这为国债资金投资提供了物资准备，也降低了公共工程投资的成本，并且国债资金投资增加也不会引发通货膨胀。

由此可见，我国现阶段不但有发行国债的现实空间，而且也是国债政策运用的最佳时期。当然，我并不主张国债规模的无限扩张。因为，我国现实国债依存度确实偏高。我国中央财政国债依存度从1994年起连续超过50%，1998年甚至高达71.1%，高于国际经验控制线25%-30%的标准一倍以上，如果加上其它最终要政府承担的隐性债务，债务总规模可能在4-5万亿元以上，按1998年GDP总值约8万亿元计，总体债务负担率已在50%以上，按世界银行的估计，我国国家债务总量占GDP的比重则在75%-100%之间。因此，这不得不引起我们的警觉，审慎对待和运用国债政策，发挥其积极作用，防范其潜在风险。

三、国债政策运用的关键

为促进经济增长和发展，要运用国债政策，但中央财政国债依存度过高，制约了国债政策的运用。为降低国债依存度，有人认为关键是提高财政收入占GDP比重，其理由是八十年代以来，我国财政规模占经济总规模的数量呈不断下降之势，财政收入占GDP的比重1978年为31.2%，1980年降为25.7%，1984年为22.9%，而九十年代除1990年为15.8%外，其余年份均在15%以下，可以设想，如果我国财政收入占国民生产总值的比重仍维持在原来20%多甚至30%的水平，则现行国债数量相对财政而言就会显得小得多，国债依存度也就会降下来。我认为我国现阶段财政收入占GDP的比重并不低，这存在一个衡量口径问题，如果把财政收入仅仅理解为税收收入，这为小口径的宏观税负；如果把财政收入理解为政府通过各种途径所获收入，包括预算内收入、预算外收入、制度外收入、社会保障基金收入等，则为大口径的宏观税负。据1995年测算，小口径宏观税负为10%，确实偏低，而大口径的宏观税负为25%，明显偏高。近几年，我国税收收入增长率并不是下降，而且有较快增长。据有关资料，1997年前，我国税收收入增长率一直低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，1990-1996年间平均为0.61，然而1997-1999年大幅度提高，分别为1.98、1.89和1.88，平均为1.92，即税收增长几乎为GDP增长率的两倍，而2000年上半年，GDP增长率为8.2%税收增长率为20%，弹性系数为2.44，更为超常增长。总之，税收收入或财政收入增加，虽然可以降低国债依存度，但并不一定能降低债务风险。我认为要降低债务风险，不在国债规模的缩小，也不在债务依存度的降低，关键在于国债资金的使用上是有效还是无效，是高效还是低效。因此，国债政策运用的注意力应放在国债资金的运用上。要运用好国债资金，必须注意以下几点：

1、完善和发展政府债券市场

一般地说，证券市场越发达，对国债规模的承受能力也就越强。例如，美国国债余额虽高达3.6万亿美元（1995），但由于美国政府债券市场是世界上最发达的政府债券市场，美国政府债券的发行一直较为顺畅，这主要得益于美国政府债券是证券市场中流动性最好的金融商品，大多数证券中介机构和居民都青睬政府债券。我国国债发行之初，由于公众对国债不了解，所以在发行方式上采用行政配售方式，且销量小。随着经济发展，人们的投资理财观念已有较大转变，证券市场也从无到有、从小到大，并不断规范，这为国债发行提供了有利条件。政府应进一步完善和发展政府债券市场，将国债发行和转让市场化，可根据经济发展需要、国债市场价格等进行公开市场业务操作。

2、国债资金必须用于投资

国债收入不宜用于经常性支出，而应用于建设性支出。如果用于经常性支出，则会导致国债本息偿付困难，要偿付则只能通过增税来实现，增税则会对未来经济产生抑制作用。如果国债资金用于投资，投资一方面可以产生直接的收益——投资利润，另一方面带来间接收益——投资拉动经济增长，经济增长会增加政府财税收入，这就为未来国债本息的偿付提供了财源。

3、国债资金投资应尽可能避免挤出效应

国债资金如果来自于居民的消费、企业的投资、商业银行的贷款，则会产生挤出效应，国债资金投资就只能改变社会总需求结构，而不能改变社会总需求数量，起不到拉动经济的作用。因此，国债资金投资应尽可能避免挤出效应，增加社会总需求，促进经济增长。当然，如果有挤出效应，公众（居民和企业）支出减少，政府投资支出增加，虽然社会总需求数量没改变，但能实现社会资源更高效的配置和利用，实现国民经济的“帕累托增进”，也是有益的。

4、国债资金投资应选择好投资部门

要使国债资金产生尽可能好的经济效益和社会效益，就必须对投资部门作理性选择，最好投向以下部门：一是“瓶颈产业”部门，例如能源、交通等部门。国民经济中存在“瓶颈”，就会制约其它部门发展，中断乘数作用的链条，减缓经济发展速度。二是外部经济效应大的部门。国家投资不仅讲直接的经济效应，还要讲外部经济效应。一般直接经济效应大的部门，私人资本在市场机制的作用下会自动进入，而直接经济效应小、外部经济效应大的部门，往往私人资本不愿进入，因此，政府投资更应注意外部经济效应大的部门，如江河湖海的治理、生态环境的保护等；三是联系效应大的部门。一个部门总与其它部门相联系，有前向联系，也有后向联系。联系效应大的部门投资增加，其拉动作用大，反之则小。在市场有效需求不足的时期，选择联系效应大的部门，如农村电网改造，则会带动一系列相关产业的发展。四是劳动密集型部门。劳动是一种重要的资源，而这种资源又不能存储，如不利用则白白浪费掉了。我国近年城乡隐性和显性失业较多，一方面浪费了可利用资源，另一方面又增大了国家财政转移支付压力，因此，国债资金投资也应考虑尽可能多地创造就业机会，利用劳动力资源，增加劳动者收入。

5、加强国债资金使用的监管

要严格国债投资项目的管理，对所有的国债资金投资项目，从可行性研究到项目的建设与生产等各个项节都要严格把关，要严格招标投标制，严格工程质量的监理，使工程质量万无一失，造福人民，切忌“豆腐渣”工程，对于弄虚作假、玩忽职守造成项目失败的当事人要依法惩处。

6、国债资金投资要与现代企业制度相适应

国有资本要进行战略性的结构调整，有的部门国有资本要控股，有些部门国有资本可以部分甚至完全退出，因此，进行国债资金投资时，就要考虑“退路”，要避免企业走“国债资金投入债转股国有股减持”的老路，避免再度陷入新企业“旧体制”的陷井。因此，在国债资金投资之始，就应按现代企业制度的治理结构规范运作，这样既可提高国债资金效益，又可在适当时机退出变现去偿还国债本息。

总之，只要运用好了国债资金，充分发挥其作用，促进国民经济发展，国家财政收入就会增加，那么，就可避免象某些发展中国家那样因政府债务问题而陷入的信用危机和财政危机。

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