农村政策性金融发展

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摘要：政策性金融是农村金融体系的重要组成部分，在我国更具有特殊的意义。在对我国农村政策性金融现状分析基础上，对农村政策性金融的发展思路提出一些看法。关键词：农村;政策性金融;发展

1农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。3我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

参考文献

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［2］周小川．关于农村金融体制改革的几点思路［J］．经济学动态，2004，（8）．

［3］蔡友才．我国农村政策性金融的国际借鉴与改革思路［J］．当代财经，2005，（4）．