国债成为经济稳定快速增长助推器

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一、2003年国债资金的规模与使用方向

中央经济工作会议指出，2003年将继续实施积极的财政政策，国家计委和财政部已达成共识，拟定2003年发行长期建设国债1400亿元，这个规模体现了中央经济工作会议的方针，将使国债继续成为经济稳定快速增长的助推器。

2003年国债资金将主要投向五个方向：一、确保重大项目的投入和建设。二、改善农村生产生活条件，增加农民收入。三、促进技术进步和企业技术改造，增强经济发展的后劲。四、继续为加快西部地区经济发展创造条件。五、加快实施退耕还林，促进可持续发展。

二、近几年国债资金的投向情况与社会效益

从1998年开始，国家实行了积极的财政政策，连续五年发行国债投资，用于刺激投资需求与消费需求。大致测算，国债投资每年拉动经济增长1.5至2个百分点，累计创造就业岗位750万个。

国债投资，既加大了基础设施建设的力度，又增加了技术改造的内容，特别是国债技改发挥了重要作用。据测算，1元投资就可拉动10元社会投资，成为扩大内需的重要力量。

尤为重要的是，从1998年开始，为了刺激内需，国债资金主要用于基础产业和基础设施方面的建设。大规模的国债资金的注入，产生了巨大的经济效益和社会效益，更使得基础产业和基础设施建设得到飞速发展。

事实证明，发行长期建设国债有效带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款，建设了上万个有利于扩大内需和结构调整的项目，为成功抵御亚洲金融危机和世界经济增长减慢带来的冲击和影响，保持国家经济持续快速健康发展发挥了至关重要的作用。五年来的实践证明，在有效需求不足和供给结构不合理的矛盾比较突出，经济增长潜力不能得到有效发挥的情况下，利用国债投资促进国内投资和消费需求增长，是保持国民经济持续快速健康发展，推进我国现代化建设的具有创造性的重大举措，也是实践“三个代表”重要思想的具体体现。从近几年国债资金的投向与动作情况看，其产生的社会效益是十分巨大的：

1、成为经济增长的“助推器”

据介绍，国债项目直接带动地方、部门、企业投入配套资金和银行安排贷款约1万亿元。1998年国债项目投资带动经济增长1.5个百分点，1999年带动2个百分点，2000年带动1.7个百分点，2001年带动1.8个百分点，2002年预计为2个百分点。2002年前11个月累计，国有及其他经济类型完成固定资产投资26119亿元，同比增长23.4%.投资仍然是拉动经济增长的主要因素。

2、形成重大项目建设的支撑点

国债投资集中力量建成了一大批重大基础设施项目，产生了巨大的社会效益，据统计，这些年来，国债项目的建设，有力地促进了基础设施、生态环境等方面的建设，使我国经济发展的基础更为扎实。

13年间，基础产业和基础设施累计建成投产基建大中型项目1553个，比前11年多1022个，其中，农林牧渔水利业106个；能源工业687个；原材料工业241个；交通运输邮电通信业481个；城市公共服务业38个。累计新增固定资产42646亿元，比前11年增长10.1倍，其中，农林牧渔水利业2700亿元；能源工业15861亿元；原材料工业4275亿元；交通运输邮电通信业15342亿元；城市公共服务业4468亿元。

到目前为止，全国用于水利建设的资金，已投入1100亿元，用于堤防的600多亿元，大江大河大湖堤防得以加固。加高加固长江干堤3576公里，使其抗洪能力显著提高；在长江沿岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库680个；大江大河综合防洪能力显著提高；退耕还林、水木保持效果明显，部分地区生态恶化趋势得到初步遏制。

国债投资还建设了四通八达的交通要道。到2001年底，安排过国债资金的工程项目，累计建成通车里程2.55万公里。建设铁路新线5500公里，新增公路7.6万公里，改建和新建机场35个，交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除。

国债资金还支持了高科技项目、企业技术改造项目的建设。截至2001年底，高技术产业化专项国债投资已安排项目392项，总投资规模达到562亿元。累计完成投资407亿元，其中国债投资近67亿元。一些项目开始初见成效，由于国债资金中有一部分专门用于对企业进行技术改造的贴息扶持，很好地带动了银行和社会资金对技术改造的投入，加快了经济结构的调整步伐，提高了工业企业的竞争力，一些重点行业技术水平有了较大幅度提高。

3、充实了城乡居民的“钱袋子”

国债投资带来了巨大的就业机会。据统计，从1998年到2001年，国债投资直接创造的新就业岗位达500万个，占同期新增就业岗位的五分之一以上。就业的增加，为居民购买力的提高提供了前提条件。

国债投资还为城乡居民增加了收入。就农村而言，运用国债资金开展大江大河治理、病险水库加固、农村人畜饮水工程、大型灌区节水改造和农村电网改造等基础设施建设，提高了农业抵御风险的能力，改善了农村生产生活条件，为农民增加收入创造了条件：1978-2001年农村居民人均纯收入年均增长3.6%.

1998年以来，农村电网进行了大规模的建设与改造，共安排资金2885亿元，其中利用国债619亿元：全国农村到户电价平均每千瓦时下降了0.1-0.3元，每年可减轻农民电费负担300多亿元。农村人畜饮水工程建设解决了3000多万人的饮水困难。村村通广播电视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设，以及近1000项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程，为提高人民物质和文化生活水平创造了条件。

从城镇来看，运用国债资金加强交通、通信、城市基础设施等建设，改善了企业的经营状况。同时，通过国债投资拉动经济增长，为近几年的财政收入增长创造了条件。在此基础上，国家几次增加机关事业单位职工工资。1998年至2001年，城镇居民人均可支配收入年均实际增长7.5%，2001年增长8.5%.

4、加快了中西部经济的发展

国家还利用国债投资加大了西部开发的力度，开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪宏伟工程。在地区分布上，国债资金坚持了向中西部倾斜的方针。2001年中西部国债项目个数占了60%以上，国债项目计划总投资也占了50%，分别比当年基本建设和更新改造投资中西部项目个数和计划总投资占全国的比重高4.9和11.6个百分点。国债资金的注入，缓解了中西部地区基础设施建设资金缺乏的矛盾，在这些地区投资建成了一大批基础设施项目，此外还有大量的城乡电网改造工程，长江中上游水土保持工程，西部地区天然保护工程等等。这些项目的建成投产，必将大大改善中西部地区基础设施建设落后的面貌，为提高中西部地区人民的生活水平，缩小与东部地区的差距起到积极的促进作用。

5、改善了居民的生活条件

在改善人民生活方面，还有2.7亿元国债投资被安排进行村村通广播电视工程建设，结束了10万多个行政村不能收听广播、收看电视的历史：在城市基础设施建设方面，安排760亿元国债资金，总投资3800多亿元，使一大批省会城市和地级城市的供水、供气、交通等问题得到有效缓解，促进了城市功能的完善，方便了居民生活，市容市貌也大为改观。安排57亿元建设人畜饮水和治砷、治氟工程，改变了贫困地区缺水面貌，解决了3000多万人的饮水困难，清洁了水源，改善了农村的生存环境和卫生条件。在社会事业方面，5年来国家累计安排国债投资220亿元，同时带动各级政府和社会配套投资500多亿元，用于高校和高中扩招、西部一省一校和西部大学校园网、西部中等职业教育、中小学危房改造以及中央部委高校“筒子楼”改造和“煤改气”、地方血站和疾病控制机构建设等

三、发展趋势——扩张性财政政策尚难以淡出

以推动经济持续增长，2003年将继续增发长期建设国债，继续保持积极财政政策的实施力度将成为我国政府的必然选择。

1、宏观经济政策选择的前提是对宏观经济形势的判断。对2003年世界经济形势的总体估计是两点：一是可能缓慢回升，但不具备强劲复苏的条件；二是存在一些不确定因素，如美国攻打伊拉克可能带来的石油价格波动对经济增长的影响等。总之，中国经济增长的外部环境偏紧，而不是偏松。

2、从国内经济形势看，总体经济运行状况向好，但影响经济中长期增长的深层次矛盾并没有解决；宏观经济供求总量仍然不平衡，有效需求不足的矛盾依然存在；结构调整取得初步成效，但结构调整需要继续推进；经济增长的自主性正在增强，但体制和制度性障碍对经济的自主增长存在抑制作用。

3、对国际国内经济形势的分析和判断表明，我国经济运行总体向着好的方向发展，但是为了应对偏紧的国际环境，继续扩大国内需求，引导经济结构的调整，为深化改革提供必要的成本，财政政策需实行适度扩张，以拉动投资和消费，同时还要为企业、投资体制等项改革保驾护航。

尽管我国经济在国际经济环境不确定的情况下，保持了快速增长的态势，尤其是我国在加入世贸组织一年中取得的种种成绩表明，这样的一个稳定拐点是有可能在今后不算太长的时间内出现的，但由于我国经济正日益融入全球经济格局，而明年国际经济局势存在许多不确定因素，因此现在还不能断言经济回暖的稳定拐点已经出现。到底何时出现，尚待继续观察。所以，积极的财政政策还需坚持实施一段时间。

4、从发债情况看，我国财政赤字和国债规模都处于国际公认的安全线以内。随着经济发展和现代化建设的需要，我国财政收支缺口越来越大，而根据国际标准，目前我国财政赤字和国债规模仍有扩大的空间。

一是赤字率，即财政赤字占GDP的比重。欧洲经济与货币联盟入围国家的财政赤字占GDP比重的趋同标准为3%，我国1997年之前同口径的赤字率未超过1%，1998年为2%，1999年和2000年都是2.8%.从我国经济运行现状看，财政赤字占GDP的比重为2.7%，低于国际上3%的安全警戒线。

二是债务负担率，国家财政对于增发国债还有足够的承受能力。据测算，我国国债余额占GDP的比重，这一指标广泛用于西方经济发达国家和绝大多数发展中国家，具有国际间的可比性，该指标国际公认的警戒线是45%-60%.1998年以前，我国的债务负担率只有5%左右。由1997年的1.2%上升到2000年的2.9%，仍在公认的警戒线内：从债务角度看，我国债务负担率从1997年的8.1%上升到2001年的20%左右，远低于国际通行的60%警戒线。2002年，如果保持2001年的国债发行规模，债务负担率仍将远低于该警戒线。

5、从中长期看，我国发行国债不仅有空间，而且有扎实的资金来源。首先，我国储蓄率一直处于较高的水平，达40%左右。目前银行资金比较充裕，存差较大，利率水平较低。截至2002年11月末，全部金融机构各项存款余额为16.9万亿元，城乡居民储蓄存款余额为8.6万亿元，其中活期存款约占30%，定期存款约占70%.尽管现在存款利率很低，而且还要征收20%的利息税，但居民仍把储蓄作为金融投资的首选。可见，政府投资的资金来源是基本有保证的，关键的问题是要用好这些资金，产生更大的经济效益和社会效益。发行国债有利于把银行存款转为投资，促进经济增长、增加消费和培养财源；而且，目前市场价格稳定，通货膨胀和紧缩的态势都不太明显，发行长期建设国债正处于较好的时机。

近来，有人说到保持积极财政政策的连续性，就不免担心国债发多了，赤字增大了，会给经济带来风险，还言之凿凿地指出，我国国债发行已接近国际警戒线了。但考察我国经济运行的实际数据，以及结合我国的特殊国情，不难发现，这种担忧是不必要的，我国拉动内需仍然要依靠增发国债。

四、明确国债政策取向，充分发挥国债投资作用

从今后趋势看，运用好国债政策，发挥好国债投资作用，专家指出，需要把握以下几个要点：

1.合理确定国债规模。国债规模的扩大，固然有助于在一定时期内扩大财政的投资能力，但国债是有借有还的，国债规模过大甚至膨胀必将会增加财政未来的还债压力和风险，对财政和国民经济的长远发展产生消极影响。因而，国债规模必须适度，这是正确运用国债投资政策需要研究解决的一个关键问题。对此，需特别指出的是，考虑我国未来的国债规模或发债空间，不能简单地和国外的某些债务指标进行对比。资料表明，中国目前的债务负担率比国外发达国家确实低不少，如美国为52.0%（1992年）、日本为52.7%（1992年）、德国为25.8%（1991年）、英国为37.2%（1991年）、法国为29.6%（1992年），而中国约为18%（2001年）。但必须注意到，中国和国外发达国家的财政经济基础有着相当大的差距。西方工业化国家经济实力雄厚，国家财力集中程度高，财政收入占GDP的比重一般为30%-40%，有的甚至超过50%.也就是说，西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础上，整个国家对债务的承受能力强。而中国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比较有相当大的差距，而且国家财力集中程度也要低得多，2001年财政收入占GDP的比重仅16%.因此，从总体来讲，我们国家对债务的承受能力要相对弱一点。根据上述分析，我们的基本看法和主张是：今后一个时期我国的总体国债规模应该选择一条均衡增长或适度增长的道路，而不能过度扩张。因为国债发行的骤然下降会严重制约政府即时的调控能力，但国债的过度扩张也会对未来的经济安全带来风险。

2.要注重优化国债结构，完全国债运行机制。合理的国债结构及其国债运行机制，对于避免债务膨胀、提高国债资金效益、增强国债的偿债能力，无疑是十分重要的。从国债的期限结构看，目前我国国债发行的期限较短，不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用，同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法经验，适当增加长期国债的比重，以满足国家长期投资的需要，延缓政府财政的还债负担。从国债的品种结构看，应该多样化，除了现在一般的财政债券、储蓄债券外，当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重。通过专项建设国债方式可以为国家的一些重点建设项目筹集资金，相应从项目建成后的投资回报中，解决或部分解决还本付息问题，这样做的好处是既有利于加强国家对重点建设的资金支持，也有利于加强建设项目的经济核算，提高资金使用效益，同时还可以减轻政府的还债压力。从国家债务的使用结构看，要优先将国债收入用于生产性投资建设项目，以弥补国家建设资金的不足，同时为国债的回收和偿还奠定坚实的基础。