国债规模

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内容提要:从经济学——资源配置和经济稳定的角度研究合理国债规模的前提是市场经济制度安排的相对规范；从管理学——财政风险和国家信用、借鉴《马约》指标的角度研究合理国债规模的前提是财政收支制度安排的相对规范。当满足这两个前提时，合理国债规模的确定就是一个技术问题。但我国目前的情况是：这两个前提都不满足，因而目前我国合理国债规模的确定就不是一个技术问题，而是一个制度构建问题。在比较税收和国债功能的基础上，本文从财政收支制度构建出发提出确定合理国债规模的途径。

关键词：合理国债规模；资源配置；经济稳定

一、当前国内研究国债合理规模的四种思路及其不足

1.当前国内研究国债合理规模的四种思路

研究要否控制、如何控制国债规模的出发点是合理国债规模的确定。对此，目前国内的研究主要沿着四条思路展开：

思路一，从资源配置、微观财政角度，认为一个国家的国债适度（或最佳）规模是指能使国债的边际收益与边际成本相等、净正面效应最大化的国债规模。从而国债的效率规模在国债的边际收益等于其边际成本的那一点上。

思路二，从经济稳定、宏观财政角度，基于“双缺口”宏观经济模型，认为在理论上国债的最大规模就是能够弥补社会总供求“缺口”的规模，当年国债规模不能超过储蓄大于投资的余额。

思路三，借鉴《马约》方法，对中国适度赤字率与警戒线进行估计。诸如国债负担率（国债余额/GDP）不超过60%；国债依存度（当年债务收入/当年财政支出）不超过20%；国债偿债率（当年债务偿还额/当年财政收入）不超过10%；当年财政赤字/GDP比例不超过3%；等等一般性经验指标。

思路四，从国家信用和财政风险角度，认为国债的最大限度就是以政府丧失信誉以至国债发行困难为止。最佳国债规模就是在这个最大限度的国债规模之内发生的较为合理的国债规模，进而通过对我国财政风险进行探讨以确定合理国债规模。

2.四种研究思路的不足

深入分析上述四种思路发现，思路一和思路二是运用经济学分析方法，立足于规范的市场经济背景，从政府与市场的关系这个角度出发，把财政和市场看作资源配置的两种不同方式，其目标都是资源的高效、充分运用。

微观经济学中，当分析单个经济项目或单个经济部门的最优决策——局部均衡时，其遵循的经济原则是：部门边际成本=部门边际收益。当把财政与市场看作是两种相并列的资源配置机制时，在资源的总量既定的前提下，二者的资源配置量是一种此消彼长的关系，且互为机会成本。因此，当同时分析政府和市场的最优配置量——一般均衡时，其遵循的最优原则应该是：配置到每个经济主体的资源的边际净收益（边际净收益=边际收益-边际成本）相等，或者是每个经济主体的边际机会成本相等时，政府和市场各自配置的量达到最优状态，由此确定政府可支配资源的量的边界。

思路一采用的是部门分析——局部均衡分析法，而经济的宏观稳定、有效的运行是建立在一般均衡基础上的。局部均衡分析结果与一般均衡分析结果相统一的前提是：完全竞争市场、完全信息、资源调整在瞬间完成，等等。然而，现实中的资源调整是需要时间的，信息是不完全的，特别地，我国目前是一种市场不完全的转轨经济。换言之，思路一的最优决策原则是有问题的，正确的决策原则不是部门边际收益等于部门边际成本，而是各个经济部门的边际净收益相等或边际机会成本相等，即应遵循比较效率原则。

从“双缺口模型”的角度，认为政府的目标是使社会投资水平与社会储蓄水平的均衡。问题是，市场部门不愿进行投资和消费，表明市场部门认为这样做是不合算的，是没有效率的。从静态的角度看，尽管这时候政府部门进行投资能弥补供求缺口，但这并不意味着政府投资就一定是高效的（比市场效率高）和有效的（净收益为正）。换言之，政府投资弥补供求缺口并不意味着资源配置效率的优化，反而有可能是资源配置的劣化，即产生“挤出效应”。从动态的角度看，尽管政府配置资源本身没有资源配置效率，但如果它能改变市场主体对投资、消费的成本和收益的主观评价（预期），增强信心，进而启动市场，即产生“挤入效应”，则是可行的，这就是凯恩斯极端意义的“在地上挖坑又填平”的理由，否则财政没有投资的必要。

思路二尽管能实现社会总供求的平衡，但它既有可能产生“挤出效应”，也有可能产生“挤入效应”，其净效应取决于二者的权衡。避免“挤出效应”，扩大“挤入效应”的前提是：经济的市场化程度很高，宏观经济政策的传导机制很完善。这个前提条件在我国目前显然不具备。

因此，市场不投资并不必然意味着要扩大政府资源配置规模，政府可采取其它手段（如明晰产权、金融深化、构建有利于投资的税收制度等）以降低市场主体的边际成本或增加边际收益，稳定市场主体的预期，刺激市场投资；即便政府有介入资源配置的必要，也并不必然意味着要采用国债手段，还可能有更为高效的手段，例如减轻税、费负担等刺激手段。

思路三和思路四是运用管理学方法，立足于财务管理，从政府本身的负债能力出发，用研究企业财务的方法来研究政府财务。这两种思路是从政治和财务会计角度、财政风险控制角度来研究国债规模的，注重财政资金的流动性约束，强调财务收支平衡。其认为公债作为一种扩大预算收入的手段，依托国家信用，被政府运用来改变支付的时间流程，常以用国债负担率、偿债率、国债依存度等各种指标作为安全线。

但是，“马约”国债警戒线指标产生的背景是市场经济，政府、市场分工明确且相对稳定，而且是经验指标和事后的检验标准，或者说是政府财务运行状况指示器。其中，国债负担率是存量指标，指出在一定时期内，财政收入与财政支出的缺口累积允许达到的限度；其余的是流量指标，指出在一个财政年度内，财政收入与财政支出的缺口允许达到的限度。特别需要指出的是，其隐含的前提是：政府和市场的分工明确，财政收支制度完善，税收是财政收入的主体且功能强大，能在很大程度上实现财政收支平衡，国债仅能起补充作用，不是主要的。其重要意义在于：超出这个限度则意味着应通过调整财政收入和支出以压缩国债规模，只有从这个角度才能准确把握国债依存度和国债偿债率指标的经济学含义。我国政府与市场分工不明确，财政收支制度是不完善的，因此思路三的逻辑显然与上不符。正确的思路应该是通过转换政府职能、调整财政支出、调整非债务财政收入以控制国债规模。

从国家信用和财政风险（显性负债、隐性负债、或有负债）的角度研究合理国债规模比较符合中国国情，非常有现实意义。然而财务风险是与资产和收入流相对的，如果注意到我国国有经济的战略性调整、国有资产的处置、非债务财政收入的调整等制度安排是不完善的，那么如何评价财政风险的标准就是模糊的，因此思路四的方法论本身就不合理，需要进一步精确化。

四种思路的共同不足在于，它给人一种错觉，似乎我国经济的市场化程度很高，政府与市场的边界清晰，政府财政收支制度完善而有效，留下来的问题是所谓边际收益、边际成本和GDP缺口的度量、政府财务运作技巧等问题，也即是一个技术性问题。但在我们看来，转轨时期的制度环境和制度安排既不完善也不稳定，市场化程度不高，政府与市场的边界不清晰，政府财政收支制度不完善，因而合理国债规模的确定更重要的就不是一个技术性的操作问题，而是一个制度构建问题。我们更愿意从财政制度构建、特别是国债和税收制度构建的角度来研究合理国债规模进而控制国债规模。

二、税收、国债的性质和功能比较及其相互替代

上述分析意在表明，不考虑我国经济的转轨性质、不考虑制度环境和制度安排的不完备性，直接基于规范的市场经济和完善的财政制度，从经济学——资源配置效率和平衡社会总供求缺口的角度、从管理学——国家信用和财政风险以及国债警戒性的角度来研究合理国债规模，进而论证合理国债规模、国债发行或国债规模控制的必要性是值得商榷的。事实上，从经济的市场化程度和财政收支制度的实际状态看，我国的经济市场化程度并不高，财政收支制度并不规范，国债的存量规模不大，但增量规模很大；从市场经济中财政制度安排的实际状态看，现行的国债已超出了其适用范围，在很大程度上取代了税收的职能，然而这种替代的效率却是值得研究的。

1.税收、国债性质的比较

从经济特性的角度，市场经济通常被划分为私人部门和公共部门两个并行不悖的部门，分别供应公共品和私人品，且私人部门是主体，公共部门起补充作用。静态地看，公共商品和私人商品的最优配置量在遵循比较效率原则基础上，由生产可能性曲线与建立在效率和公平基础上的社会福利函数共同决定。

动态地看，随着经济的发展，公共商品范围也是历史的、发展的。既有狭义的公共商品如基础设施、国防等经常性的公共商品，还有一些广义的、不确定的公共商品如经济萧条、重大自然灾害等“或然性”的公共商品。我们认为，税收是经常性公共商品的价格与“或然性”公共商品的期望价格之和；国债则是“或然性”公共商品被实际提供时而向选民预征的税收，或者被理解为“或然性”公共商品的实际价格与期望价格之差。

从财务管理的角度看，公共财政实质上是公共部门财务，为公共部门提供公共商品融资，遵循事后的收支平衡原则。其主要融资手段是税收和国债，国债是债务收入，其存在的前提是持续经营，税收是公共部门的销售收入。因此，从公共财务的角度来理解公共财政，似乎更能看到税收和国债的区别。与私人部门类似，公共部门的财务收支平衡应该建立在形成销售收入的税收上，而不能建立在发行国债上，至少从长期来看应坚持税收与支出的平衡。换言之，债务——国债是要用将来的销售收入——税收偿还的，从这个意义上说，国债是一项待摊费用。

2.税收与国债功能的区别

（1）财务管理——组织财政收入上的区别。比较分析财政的资源配置、收入分配、经济稳定三项职能会发现，资源配置和收入分配两项职能是经常性地发生的，且大致相对稳定，因而一旦作出了一个较为准确的测算后就必须构建相对稳定的财政收入制度与其相协调。税收就是着眼于相对稳定、长期的制度性按排，而非立足于短期的权宜之计。当然税收具有一定的反经济周期的稳定功能，但这只是派生功能。经济稳定则是“或有事项”，具有不确定性，通常对应的是相机抉择的财政收入制度安排。换言之，如果按财政支出的可预见性程度划分，则确定性支出（以概率为1发生或不发生）以税收解决，各级政府在预算的编制、执行中不能调整税收规模，在经济运行状况和制度税收制度既定的条件下，税收规模是一个自动产生的被动结果：“或然性”支出（以概率为p发生或不发生，0因此，从财政收入结构看，税收占绝对的主体地位，国债收入则不是每年都必须有的。正常年景下，经常性的、制度性的财政收入流必须与经常性支出流和“或然性”支出的期流相匹配，季节性的收支缺口（经常发生）由短期国债来平衡；中、长期国债对应临时性的应急之需——“或然性”支出的实际发生。在短期，临时性的收大于支形成财政盈余，临时性的入不敷出则由政策性、相机的财政收入（国债）来补充；在长期，财政应坚持收支平衡原则，制度性的、相对固定的财政收入（如税收）应与财政支出平衡。因而，国债和税收的组织财政收入的职能是有差异的。我国多年来国债规模持续攀升、国债依存度严重超标，无疑表明国债替代了税收组织财政收入的职能。（2）经济功能上的区别。国债替代税收无论是从宏观经济稳定还是从微观资源配置看，其效率都值得怀疑。

如果我们立足于广义的公共商品，则更多的是关注国民经济宏观供求平衡问题、财政的宏观效率问题，主要表现在平衡社会总供求缺口上。总供求缺口往往起因于经济稳定、战争等“或然性”公共商品的需要。国债是相对独立于当年GDP的，正是这种相对独立性使国债能直接改变当年GDP，缩小实际GDP与潜在GDP的缺口，平衡总供求缺口，使其直接的宏观调控功能强于税收。因而国债总体来说是相对灵活、短期的政策选择，不是微观财政政策工具，而是一种“相机抉择”的宏观财政政策工具。然而这种“相机抉择”是政府的抉择而不是市场的抉择，抉择的失误会导致“看得见的脚”踩住了“看不见的手”，出现资源的劣化配置，牺牲了微观配置效率。

在税率和税基既定的情况下，税收收入则依附于当年的GDP，随着GDP的确定而被动地确定，除非修改、调整税收制度，政府不能调整税收。然而恰恰是税收导致的这种“财政拖累”使税收对经济起着“自动稳定器”的作用，这种税收对经济的依附性使得税收的变动在很大程度上反映了市场的效率要求。当然，如果把税制的设计同经济的周期性波动捆绑在一起，税制本身所具有的相对稳定性便失去，而具备了类似于国债的“相机抉择”功能。

因此，国债的“相机抉择”功能在顾及宏观经济稳定的同时有可能丧失微观配置效率；而税收兼有“自动稳定器”功能和“相机抉择”功能，能较好兼顾经济稳定和微观配置效率。

如果局限于狭义的公共商品，则更多地是关注微观的财政配置效率问题，其主要表现在对经济主体特别是对私人主体决策的影响上。李嘉图等价定理基于两个假定：（1）纳税人具有充分理性，能够计算他的公债受益份额和成本份额；（2）税收当公债替代征税时，所减的税是一种总额税，减少的税负是均匀地落在边际消费倾向相同的每个消费者身上。认为只要税收的现值不变（现在的税收加上未来的税收的总现值），税收的时间路径对家庭预算约束没有影响。或者说，政府增加公债发行，尽管现在税收减少了，使得现在的可支配收入增加，但是有远见的家庭会意识到未来的税收负担将会增加，将不会改变它们现有的消费水平，会在保持平衡的消费水平的基础上调整他们的储蓄决策。无论政府是以征税还是以政府借款方式来增加收入，其最终效应相同。

而现实生活中的个人很少具有完全的理性。个人是一个有限理性的动物。公债较之于税收来说，个人对于自己在一个经济社会中所承担的公共商品的成本和所享受的收益之间的份额配比是不确定的。公债幻觉能使纳税人在政府利用发行公债筹集财政资金时，并不感受到所负担的成本，而同时却享受到了政府利用公债进行诸如基础设施建设所带来的收益，会改变当期个人的可支配收入与财富存量，从而会改变消费支出与资本积累水平。如果受益的消费者的边际消费倾向大于受损的消费者的边际消费倾向，则总消费量必定会扩张。反之，就必然会缩小。这样，以公债替代征税会引出不同的个人行为，会引起经济行为和总消费量的变动。换言之，从微观经济的角度看，用国债替代税收是有效率差别的。

三、结论及建议

综上所述，无论是从国债和税收的性质，还是从组织财政收入、宏观稳定经济、微观配置效率角度看，二者都是有差别的，启动内需比发行国债存在更可行的财政收支制度选择。

我国持续多年不断攀升的国债规模肯定是不正常的，它实际上意味着政府替代了市场、国债替代了税收，折射出财政支出的“越位”、税收的“缺位”，其结果是国债的“越位”。而这种替代却未必是有效的。我们知道，国债=财政支出-（税收+收费），这个等式表明政府非债务收入既定时，国债决定于政府与市场的分工、决定财政支出制度的构建；财政支出=税收+收费+国债，这个等式表明财政支出既定时，国债决定于财政收入制度的构建。研究合理国债规模进而控制国债规模无疑应从构建与市场经济相适应的财政收支制度着手。

1.推进市场化财政制度安排

（1）改革财政支出制度，推进公共商品和私人商品的“分口供应”。应深化市场化改革，从政府与市场分工的角度出发，调整财政支出范围，改变私人商品的公共供给现状，同时从宏观和微观层次改革国有企业、保护私有产权、放松管制、打破垄断以激活民间投资与消费。只有在公共部门和私人部门分工相对明确的市场经济中，谈公共部门的收支平衡、政府的经济稳定功能才有意义，才有可能从根本上解决财政负担过重的问题，这也是债务负担降低的基本前提。如果政府支出范围无限，没有一个明确的划分依据，由税收制度的相对稳定而产生的税收收入的相对稳定必然导致收支缺口，发行国债就不可避免。

（2）改革财政收入结构，强调税收组织财政收入的功能，提高税收的依存度。“税小”是“费大”的原因，它同样是“债大”的原因。控制国债规模最有效、最直接的途径，在于千方百计提高税收的依存度。否则，财政赤字的加大仍会推动国债发行规模的相应增加。因此，从根本上说来，支出规范时，控制国债规模的着眼点只能放在税收的增长上。应把税收政策的主要着眼点转到制度创新的轨道上来。在现有税收规模不减甚至有增加的前提下，对现行税制作局部性的调整，把结构性减税的意图纳入“费改税”进程，通过规范收入机制的安排加以实现。

（3）改革与完善现行税制。我国目前的以流转税为主体的税制结构，强调了税收组织财政收入的功能，忽视了把所得课税作为政府调节经济的工具来使用。相对于所得税来说，流转税不适宜作为政府调节经济的工具，因为它作用机制迂回、间接，税收的最终归宿不易把握，忽视了税收对经济的“自动稳定器”功能，或者说税收的自动稳定功能并不明显。应调整税制结构，强化税收调节经济、稳定经济的功能。改革生产型增值税为收入型或消费型增值税、加大出口退税力度、统一企业所得税、完善个人所得税、调整消费税等，并调整税制结构，加大所得税的比重，以此启动市场投资和民间消费、增强税收的“反周期”的经济功能。

2.要努力建设限制财政收入的制度

布坎南曾通过对政治决策过程的经济学分析，认为民主过程决定的国债规模具有自我膨胀机制，应通过制定制度规则决定国债规模，主张复归古典财政原则。民主-宪政-秩序是民主社会应遵循的逻辑，应特别重视财政立宪。财政收入的主要来源是税收收入、政府垄断收入和收费收入，这些都是由宪法、法律、规章固定下来的，要改变财政收入，就要通过相同的政治程序。如果在现有的法律设施条件下存在很多可以增加财政收入的路径，这本身就表明要完善法制，尤其要完善限制性的民主财政制度建设。

（1）对政府债务的问题要作出限制。现在我国只有对地方政府不准举债平衡预算的限制，对中央政府的债务没有任何规定。政府债务是延迟的税收，因此对政府债务的程序、规模、使用方向等方面是应该有限制性规定的，地方债务这种笼统的限制办法也不符合市场经济体制的要求。

（2）完善税费改革，加强税收征管，取消不合理收费，规范合理收费，将部分收费改为税收，加强税收征管。这就要根据市场经济体制的要求，既研究什么地方可以组织财政收入，又研究什么地方不可以组织财政收入。可为和不可为都要以法律的形式固定下来。

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