国债制度创新

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[摘要]目前，国的国债发行规模偏大，债务依存度高，流通市场不够完善。要使我国国债体制跟上世界经济发展步伐，国债必须从发行、流通、偿还制度上进行创新，推进国债利率市场化，实现国债品种多样化，促进国债期限分布平缓化及发行方式竞争化，推动国债发行市场投资主体机构化，提高国债市场运行效率，促进国债流通市场对外开放。

[关键词]国债；国债管理制度；国债发行；国债流通

目前，加快推进中国国债管理制度创新的步伐，需要建立一个开放、低成本、高效率、高流动性的国债市场，加强国债风险管理并增强国债的偿还能力，推动中国国债市场化改革向纵深方向发展。

一、国债发行制度创新

（一）推进国债利率市场化

国债利率市场化可以降低政府的酬资成本，减轻政府的债务负担，适度扩大国债规模，确保国债顺利发行。随着国债一、二级市场不断完善，国债期限品种结构日趋多元化，国债的流通转让更为方便，变现能力强，对市场利率的敏感性增大，使得国债利率有条件成为市场的基准利率。国债一级市场招标结果显示的收益率，反映了整个货币利率市场的变动趋势，并对其他货币资产的价格产生指导作用。近年来，短期国债品种发行增多，同时短期国债在一级市场上拍卖招标发行，为货币市场利率变动提供了参考指标，也将有利于利率市场化的推行。因此，应根据市场资金量的变化创造条件，将国债利率作为市场的基准利率，逐步实现国债利率市场化。

（二）实现国债品种多样化

1创造合理安排国债品种结构的体制条件。目前国债品种比较单一，期限偏长，品种之间缺乏梯次，难以满足市场成员不同层面的交易需要，特别是缺少便于金融调控的短期债券。因此，可逐步按照国际惯例，由全国人大负责审批预算赤字或国债余额，而不再审批年度发行规模，赋予财政部更多的发债主动权。财政部可根据资金需求，实行中长期并存的国债期限结构，做到年内均衡滚动发行，这样困扰国债市场发展的品种单一的问题有望得到解决。

2丰富国债品种结构。提高国债市场的流动性，加快推进中国国债市场发展的步伐。增大专项国债发行的比重。这样能取得刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化程度，增加国有资产比重和控制力，优化经济结构等多重功效。现有许多财政性投资对象，如公路、铁路、机场等均可考虑和试行这种酬资形式。可适度发行凭证式国债，满足个人投资者对国债的需求。

（三）促进国债期限分布平缓化

结合中国国债期限结构的实际情况和中国经济现状，可增发一些期限超5年的国债或可尝试发行10年以上的长期国债。加大短期国债发行的比例，活跃国债流通市场，增加国债的流动性，拓展国债的金融工具功能，降低国债的发行成本。

（四）推进发行方式竞争化

1加快推进国债发行市场化的进程。推行国债以拍卖方式发行。提高国债发行的透明度，创新竞争性发行机制，逐步实现国债发行的高效率和低成本。

2改变国债发行的不确定性。建立国债的滚动发行机制，丰富国债市场的交易品种，满足财政的短期资金融资需求。

3建立有效的国债发行信息披露制度，做到国债发行总额和大致品种结构的滚动公告。即：在本次国债发行的同时，对下一次国债发行大致情况，通过多种新闻渠道进行公布，使投资者有充分准备。

（五）推动国债发行市场投资主体的机构化

1根据机构投资者的布局和现状，建立一个相对稳定的承销团制度。加强对承销机制的监管，建立相对稳定的国债发行机制。

2调整国债所有权结构。允许商业银行以资产负债比例管理为原则持有国债，按照国家宏观调控的统一部署和国债市场的发展程度，有步骤、有选择地允许外资金融机构参加国债承销团，推动国债市场逐步与国际惯例接轨。

二、国债流通制度创新

（一）加强基础设施建设，提高国债流通市场的流动性

1加快发展具有“做市”功能的国债自营商，培育为投资者服务的经纪商。“做市商制度”是指券商持有某些证券的存货，并以此承诺维持该证券买卖的交易制度，这种制度有利于保持市场足够的稳定性和流动性，并能降低交易成本，从而对投资者有较强的吸引力。应根据中国国情，逐步建立“做市商制度”，提高市场的流动性，进一步促进国债现货交易，提高市场效率。

2打通银行间债券市场与交易所国债市场，逐步建设统一的国债市场。国债市场应是有两元结构的统一市场：第一元是银行间的国债子市场，第二元是交易所的国债子市场。实现两个市场逻辑上的统一，形成合理的市场价格体系，恰当发挥两个市场各自的优势，减少因体制原因造成的投机现象。

3逐步引入衍生品种。衍生品种的多少既是市场繁荣的标志，又是促进市场发展的重要催化剂。目前中国国债市场除了现货交易外，衍生品种只有“封闭式回购”。可以在严格的风险管理和统一托管系统的前提下，依次逐步引入“开放式回购”、远期、掉期以及期权等衍生品种，在条件成熟的时期恢复国债期货交易。

（二）推进流通市场中介机构化，提高国债市场运行效率

1扩大金融机构在国债市场上的中间业务份额，取消对商业银行购买国债的某些限制，允许商业银行大规模进入国债市场。积极发展以商业银行等金融机构为交易结算人或经纪人的中间业务。

2培育投资基金、退休养老基金、国债投资基金的机构投资者。在条件成熟时，设立中外合作投资基金，吸引外国投资者，促进国债市场的扩大和深化国债市场的改革。

3允许国外投资者持有一定比例的国债，扩大国债的循环范围，大幅度扩大国债市场的发行空间。

（三）发展场外交易市场，活跃国债现货交易

发展场外交易市场能有效弥补单一结构的不足，为个人参与国债二级市场的买卖提供便利的场所和途径，最大限度地满足投资国债的需求。正确对待场外市场，使各种投资者各种规模的国债交易都有机会完成，为投资者提供高效、便捷、安全的交易环境，扩大债券登记体系的覆盖面，完善债券市场结构。加强市场基础设施建设，提高中介服务水平，扩大市场参与者。

（四）推行法制和信息化建设，规范和发展国债流通市场

1加强国债流通市场法制化建设。在充分吸取国际经验教训的基础上，逐步形成比较严格、健全的市场法制规范体系，发挥好交易场所、托管结算机构的一线监督和信息报告职能，逐步形成高效、灵敏的监督体系。

2加快国债流通市场信息化建设的步伐。建设高效的国债信息系统及报价系统，促进国债市场监督管理手段的现代化。

（五）试行开办美元国债市场，促进国债流通市场对外开放

现行中国国债市场交易仅以人民币计价进行交易，这与经济全球化的形势不相称。可在人民币自由兑换前，利用现有债券市场的基础设施，面向国内现有债券市场参与者和境外投资人发行以美元计价的政府债券，以及建设所有人投资人之间进行债券交易的市场，促进国债流通对外开放。

三、国债偿还制度创新

（一）建立和完善国债偿还制度，降低国债偿还风险

在国债的偿还上不能单纯采用以新换旧的方法。偿债基金具有偿付、减债、调节、增值和担保的优势，它的成功运作有利于制约国债规模的迅速扩大，避免达到过高水平。应逐步建立以基金的提取、存储、管理和运用等为手段，通过对已有债务的合理调整，从达到确立债务信誉和加强财政后备为目的的偿债基金。在偿债基金运作过程中，要确保偿债基金的规范运行，防止出现对偿债基金的挪用与滥用，要以严格的基金管理制度作保证。

（二）调整财政支出结构，保持适度的偿债规模

偿债规模及其增长速度与中央财政收支状况有一定的关系。加强偿债风险的综合管理，消除隐性赤字和结构性赤字的压力。坚持财政周期性平衡与结构性平衡并举的方针，强化债务余额管理，调整财政支出范围，提高财政支出效益，使财政支出的压力得以减轻，在一定程度上缓解财政收支矛盾，从而缓解国债发行压力，降低国债风险。

（三）提高财政的集中度，消除偿债风险增大的隐患

通过国家财力集中程度的国际比较，可以看到中国目前的情况远远低于西方工业化国家。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础之上的，整个国家对债务的承受力较强。因此，要通过提高预算内财政收入占GDP的比重，提高中央财政集中度，增强中央财政的实力，相应减少财政对国债的依赖程度。从结构上解决或缓和财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾，控制国债规模，增强国家宏观调控能力。

（四）加强国债资金使用管理，实现“以债养债”

一是调整国债投资的使用方向；二是完善国债资金的使用方式；三是严格国债资金使用的监督管理，国债发行的投资取向及投资结构要严格界定，合理配比，做到资金落到实处；四是国债投资应带动民间和社会投资；五是完善财政投融资制度，建立完备的投融资制度，对财政资金进行全面的管理与控制，使财政投融资这一特殊的财政分配运行方式能为经济发展、财政状况的改善发挥积极的作用。

（五）建立政府债务预警指标体系，实现国债动态化监测

一是建立、健全政府债务的风险监测预警体系，以免举债失当影响国债功能的充分发挥；二是适当调整财政预算体系；三是实行国债动态化管理；四是研究国债利率与经济增长率的关系，防止债务危机和财政风险的发生。

[参考文献]

[1]袁东国债、金融创新与利率市场化[M]北京：学林出版社，2002

[2]高坚中国国债———国债的理论和实务[M]北京：经济科学出版社，2000