农村税费建设改革管理

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【摘要】文章概述了安徽农村税费改革试点的背景、内容、成效与出现的新问题,对由此提出的国家与公民基本财产关系的法津定位、农业税法的制定、涉农财政转移支付制度的完备等问题进行了探讨;文章提出了修订宪法关于公民财产权的规定、制定财政基本法并确立财政法治原则、制定农业税法、引入按人均财政收入为因素之一计算一般性转移支付数额、重大的涉农财政问题由权力机关决定等新的思路;文章认为,农村税费改革,决非拉动内需的权宜之计,而是涉及大多数人口法律权利和财产权益的重大制度变革,其成功需要全社会的政治和法律共识,而农村税费改革既需要财政法治的保障,也必然推动财政法治的不断完善。

【关键词】农村税费改革；财政法治；农业税法；财政转移支付制度

【正文】

从2000年起,安徽开始实行农村税费改革试点。一年多来的试点实践表明,农村税费改革,既是农村中财政分配关系的重大调整,也提出了财政法律制度建设方面的新课题。为此,本文拟首先分析安徽农村税费改革的背景、主要内容及实际效果,进而分析农村税费改革提出的几个财政法方面的主要问题,并就此提出作者的一些初步思考。

一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果

2000年从安徽开始的农村税费改革,是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先,从经济方面看,20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革,曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后,由于农业生产力水平并无较大的实质性提高,因此,联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放,农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时,乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后,进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况,使得农民的收入增长十分缓慢。例如,安徽省从1997年起,在农民人均收入已接近2000元的情况下,连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标,但均未实现。农民收入增长缓慢,又直接制约着国内市场需求的拉动,影响着整个国民经济的增长。同时,城乡经济和生活水平的二元化,农业劳动比较效益的大幅度下降,使得大量青壮年农民进城务工,这固然为城市建设和发展充实了有生力量,但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量,他们的大量离乡,不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见,进行农村税费改革,减轻农民负担,提高农业的比较效益,是促进农业生产发展,拉动内需增长,从而保证整个国民经济增长的迫切需要。

其次,从政治方面看,自实行农业联产承包责任制之后,农村先后经历了取消、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看,这些改革扩大了基层民主,推动了农村经济建设和各项社会事业的发展,但在相当一些地方,由于政治体制改革远未配套,加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行,结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多,相当一部分不属于财政供给范围,完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求,工作方法简单粗暴,在负担问题上农民意见较大,在安徽和其他地方,都出现过农民大规模上访的事件,有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩,热衷于各种检查、达标和评比活动,如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米,或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下,只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风,对不甚了解法律和政策的农民来说,危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查,很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作,主观上也不希望增加农民负担,但对于上面交办的各项工作,却不得不努力完成。所有这些都表明,对农村的财政分配关系进行系统的改革,从源头上遏制农民负担加重的趋势,关系到农村社会的安定和基层政权的建设。

按照国务院批准的农村税费改革方案,安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹,取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资(不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费),取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支,如义务教育、计划生育等,取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取,并不按实际是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个,主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程,故将分三年逐步取消,以后小型公益性工程将实行一事一议,由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率,从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%,实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收,以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税,主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税,并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法,将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收,并且不超过农业税的20%,过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。

安徽农村经过2000年一年的改革,收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算,不考虑集资因素,2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了,尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议,促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是,税费改革的初步进行,也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业,过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源,改革之后如何从财政支出方面予以保障,还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面,由于历史形成的机构和人员包袱沉重,在税费改革之后,有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多,不象国务院的机构改革,可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员,是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面,由于公积金改为一事一议,而村的规模比较小,通过这种方式,很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面,由于公益金改为农业税附加,今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进,期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。

二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位

农村税费改革的背景之一,是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止,严重增加了农民负担,引起干群关系紧张。即使在城镇,三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上,没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单,仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定,国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权;而在规定公民基本权利与义务的第二章中,并未规定公民享有私人财产所有权或财产权,仅在第五十六条规定,公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入,其形式、程序和条件如何,对违法的征集如何处罚和救济,本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容,但直到目前,我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着,对国家机关来说,并不存在任何对其征集行为的法律约束。

我国宪法中对国家与公民之间财产关系规定的简单化,与计划经济时代的历史背景密不可分。在计划经济时代,企业是政府的附属物,其盈亏都由财政享受或负担,政府的财政收入主要来自国有企业,因此国家与公民个人的财政关系问题,并没有十分鲜明地表现出来。同时,除财政手段外,国家还可通过计划价格调整等来影响国民收入的分配,财政关系变化对公民个人的影响不太直接和明显。

改革开放以来,情况已经发生了很大变化。首先,公民个人的私有财产大量增加,不断推出的各项打破平均主义大锅饭的改革措施,使个人的生存和发展对个人财产的依赖程度更高,凸显了私有财产在现阶段的中国对个人发展的重要性。其次,个人所得税的普遍缴纳和种种收费的盛行,也使得公民个人与国家的财政关系显性化。再次,在我国社会主义初级阶段,以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的格局将长期存在。个人拥有大量生产资料早已不再是禁区。在相当长的一个时期内,不但不大可能对个人生产资料的所有制采取社会主义改造措施,而且政府仍将会大力推动非公有制经济的发展。在这个时期中,法律对国家与公民之间的财政关系如何规定,对这一部分生产资料能否得到有效利用至关重要。在法律地位不明确或有风险的情况下,非公有制经济的发展就难以有重大的进展。最后,从国际背景来看,对我国境内的涉外企业而言,它们与国家之间的财政关系是直接而明显的。随着外资的不断涌入,尤其是加入世界贸易组织之后,这类企业自然会提出明确国家与居民财政关系的要求。从上述这些变化来看,我国宪法中关于国家与公民之间一般财产关系的规定已经不能反映今天的现实,需要充实和完善。一是应当取消宪法中对私有财产保护的种种限制词,并按照有关国际公约的规定,承认公民私有财产权的基本权利性质;二是要明确规定,任何组织和个人,非依宪法或法律的明文规定,不得以国家名义或行使国家权力向公民直接或变相地征集收入,也不得非法增加公民的财产负担和义务,违反者除须承担财产责任外,不得再担任公职;三是明确政府获得财政收入的基本形式是税收,一切规费和使用费的征收以及以国家名义进行的借贷,也必须按照法定程序进行。

从20世纪80年代以来,我国法学界出现了一些介绍和研究税收法定原则的文献,对促进财政法学研究的深入和我国财政法制尤其是税收法制的完备发挥了积极作用。从我国的现实情况看,在我国确立财政法治原则可能更为必要。税收法定,只涉及政府以税收形式征集收入,基本不涉及财政支出。在我国,财政预算收入和各种非税形式的预算外收入数量上大体相当,显然,税收法定原则对这部分收入的征集至少在形式上难以适用。同时,财政支出与财政收入相比,更需要法律的规范。因此,在修订宪法的同时,制定我国的《财政基本法》,确立财政法治原则,可能是完备财政法治、尤其是保证农村税费改革成功的一项重要措施。也是农民能够抵制各种不合理负担,并在政府财政支出方面获得应有权益的根本保障。财政法治,应当是我国依法治国方略的题中应有之意。财政法治原则,主要包括财政职权法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主体法定和财政责任法定五个方面的内容,限于篇幅,对此只能另文探讨了。

三、农业税法的制定问题

我国现行的《农业税条例》,是全国人大常委会于1958年6月3日颁布和实施的。自那时以来,农村经历了化、“”、联产承包责任制的改革和乡镇企业大发展等诸多变化,整个国民经济和社会发展也已有了翻天覆地的变化,因此该条例已经明显不能适应今天的情况。例如,该《条例》规定农业税以实物缴纳为主,纳税人有运送义务,而早在1985年,大部分地方就已按财政部的通知改为主要折征代金。此外,条例中一些反映特定历史时期中事物的词汇,如人民委员会、农业生产合作社、个体农民等,也已不复存在。同时,我国已经制定了《农业法》和《税收征收管理法》,实行了分税制的财政体制,这些因素,使得《农业税条例》在已完成其历史使命的情况下,应当由新的农业税法来取代,尽管条例中的某些内容还值得在完善的基础上予以保留。

在农业税的征收实践中,目前主要是财政部和国家税务总局发出的行政性文件起主导作用,地方政府对本地的农业税税率,在上一级政府确定的平均税率幅度内,享有相当大的决策权。在农村税费改革的进程中,一个十分值得重视的问题是,不仅要着眼于农民的负担确定为多少才合理,更重要的是,要建立一种具有法律约束力的制度,使农民负担的形式和形成机制以法定的形式确定下来,而农业税法,正是实现这一目标的主要形式。

我国地域辽阔,各地农业发展极不平衡,在农业产业结构、产品结构、人均耕地面积、气候条件等方面差别也很大。在这种情况下,要制定一部规定十分细致的统一农业税法,将是相当困难的。但是,经过农村税费改革的探索,在认真研究的基础上,就农业税的一般原则和主要规则制定一部统一的农业税法,还是可能的。例如,多年来实行的逐级确定不同地区有差别的平均税率制度,就较好地保持了统一性和照顾不同地区的差别,可以在农业税法中予以完备。再如,各地农业税的适用税率,是由各级政府在上一级政府确定的平均税率幅度内确定,今后应当规定,各级地方政府在确定本地农业税的适用税率时,应当报请本级人民代表大会常委会批准或备案。总之,制定一部比较完备的农业税法,应当是农村税费改革的一项重要目标。目前的税费改革试点,依据的是党委和政府的行政性文件,在制定程序的民主性、透明度、权威性和法律上的可执行性方面,都不能与法律相提并论。在试点阶段这样做,便于及时总结经验不断完善,一旦条件比较成熟,应当及时将改革的成果以农业税法的形式固定下来。

四、财政转移支付制度的完备问题

近年来,收入分配差别问题是一个热门话题。城乡之间收入和生活水平的巨大差距已是大家一致认同的不争事实。安徽农村税费改革试点之后,农民的负担虽然减轻了,但农村发展的问题依然十分突出。由于乡镇和村两级收入大幅度减少,农村的义务教育、计划生育、医疗卫生等项事业受到一定的影响。公益金和管理费改为农业税附加之后,对农村公益事业的财政支出还没有形成有保障的稳定机制。公积金改为村民一事一议,受到村规模较小的限制,实际上很难筹集到足够资金进行生产性基础设施的建设。有些乡镇由于收入大幅度减少,甚至连人员工资都难以保证,以至乡镇干部不得不轮流外出打工。这些情况表明,在进行税费改革的同时,必须建立相应的对农村和农业的财政支出机制,来保障农村经济和社会发展,稳定农村基层政权,否则税费改革就难以获得成功。

对农业和农村地区的财政转移政支付,首先应当从公平正义的法律理念出发。不难注意到,我国农村地区乡镇财政和村一级财力的极度贫乏,与城市财政预算内外支出的宽裕,是同时并存的。近几年,城市的公检法三机关大都兴建了新的办公楼;各级各类国家机关配备的交通工具和通讯工具,在严格管理的情况下,仍然不断地更新换代。尽管我们不反对城市里较高级别的干部门可以有较好的较方便的工作条件,但同时也应考虑到,农村干部在更为艰苦的环境和条件下工作,因此应当在对他们的财政保障上更为有力。农业和农村对国家的财政贡献的确在不断下降,④农业税的实际负担水平也一直在下降。⑤但我们同时也应看到,农业生产力水平低下,主要是历史原因造成的,其中包括政策上的原因。同时,城市里的国有资产,按照宪法的规定,是全民所有的财产,全体农民有权利享受使用这些资产所带来的收益。长期以来,国家虽然对农业进行了投入,农民也直接或间接地享受着国家提供给全体公民的国防、高等教育、医疗卫生等方面的公共服务,但计划经济时代,农业对我国工业发展的积累做出了很大贡献,是一致公认的。相比之下,国家财政对农民生活和生产条件的改善所提供的财力支持是不够的。可见,无论是按照能力标准还是按照受益标准,目前对农业的财政支出与公平原则的要求都有相当的距离。我国是单一制的社会主义国家,小平同志多年前就提出先富带后富、实现共同富裕的发展目标,在目前农民收入增长缓慢制约整个国民经济发展,城市建设日新月异农村仍缺乏最起码的基础设施的情况下,应当把对农业和农村地区的财政转移支付制度的建立作为当务之急。

在1994年实行分税制的财政体制改革之后,我国在建立财政转移支付制度方面已开始了有益的尝试。但由于各方面条件的制约,现行分税制体制中还保留着许多旧体制下的不合理因素,基本上没有改变原有的不尽公平的地区间财力分配格局。在对农业和农村地区的财政转移支付方面,今后应在完善现行财政体制的过程中特别注意处理好以下几个问题:一是在现行的核定各省、市、自治区的标准支出办法之中,提高农业支出所占的比例和各类涉农支出标准,由此提高农业省区的标准支出数额。二是在各省区标准收入计算和征收努力程度考核方面,充分考虑农业省区的基础设施状况和自然条件,如交通、通讯的现状等,使之能够反映与发达工业省区的实际差距。三是改进现行的以各省区收支均衡为基准的一般转移支付计算办法,逐步引入同时兼顾各省区人均财政收入均衡的一般转移支付办法,使人均财政收入因素和各省区财政收支平衡需要的因素,在一般性转移支付的决定中共同起作用。在起步时,人均财政收入因素的比重可以比较低,以后则应逐步提高,直至超过各省区财政收支平衡因素。努力实现这一点,是保证国家统一、发展协调、农业振兴和农村繁荣的长久之计。四是除一般性转移支付之外,增加转移支付中涉农专项支出的种类和数量。尤其要充分考虑到农村税费改革之后大中型农田水利基础设施建设和流域综合治理方面的财力保障需要。

财政转移支付制度的改革和完备,不仅仅是计算方法的改进或改变,而是涉及到各种利益调整的深刻变革。为了使这种调整能够平衡各方利益,形成稳定的机制,必须制定财政转移支付法,并扩大各级国家权力机关对转移支付问题的审议和决策权。目前财政转移支付基本上由国家行政机关决定。在财政体制改革初期,行政部门在调查研究、制定方案等方面多做工作,是理所应当的,但今后凡是涉及财政转移支付制度的建立和年度实施方案的决策,应当由国家权力机关决定,或者由其常设机关决定。

农村税费改革给法律工作者们、尤其是财政法的研究者们提出了许多新的课题。除本文论及的几个问题之外,诸如农村社会保障的问题、农业税的征管体制问题、分税制的相应完善问题等,都值得进一步研究。本文对几个问题的简要探讨也说明,农村税费改革,并非只是为了拉动内需的权宜之计,而是关系到占我国人口70%的农民的法律地位和财产权益问题,从而也关系到国家性质和发展前途问题。农村税费改革也绝不仅仅是经济问题,它的成功需要全社会的政治和法律共识。农村税费改革的成功既需要财政法律制度的保障,也必然推动财政法律制度自身的不断完善。中国作为一个农业大国,自古以来的财税制度就是以农业赋税为主要内容。目前我国仍是一个农业人口占人口多数的国家。对涉农财政问题的研究,理应得到学界更多的关注。只有及时把农村税费改革的成果以法律形式固定下来,农民的利益才能得到切实和稳定的保障,农村乃至整个中国的发展才有希望。

【注释】

[1]中共安徽省委常委、安徽省人民政府副省长张平:《关于农村税费改革问题》,中共安徽省委党校《报告选》,2000年第3期,第7-8页。

[2]参见中共安徽省委书记王太华在安徽省农村税费改革工作会议上的讲话,《安徽日报》2000年6月8日第1版。

[3]周焱:《安徽农村税费改革调研报告》,《经济理论与经济管理》,2000年第5期,第74-75页。

[4]仅就税收收入而论,农业各税在国家全部税收收入中所占的比重从1950年的约40%下降为1998年的约7%;详见楼继伟主编:《新中国50年财政统计》,经济科学出版社2000年版,第70-72页。

[5]农业税及附加占农村实产量的比重,1951年为14.5%,1998年为2.3%,出处同上,第74-75页。