财政费改税管理

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据有关部门统计，1996年全国收费、基金总额为3600多亿元（不包括社会保障基金），约占当年财政收入的46％。此外，还有大量统计不到的乱收费、乱摊派、乱罚款现象。

近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的。

收费、基金的迅速膨胀，产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。二是严重侵蚀税基。陷入财政愈困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成本提高，机构人员不断膨胀，人浮于事，坐吃社会。四是导致一些地方乱投资。五是滋长腐败。

实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金项目进行认真的清理整顿。坚决取消不合理的收费、基金项目。对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理：

1.将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。

2.保留必要的收费，但要制定办法使其完善和规范。

3.对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税。

“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。实行“费改税”，就是要用若干年时间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。

“费改税”的必要性和紧迫性

“费改税”是一个简称。这里的“费”，一般是指游离于财政预算收入之外的各种“收费”和“基金”，由各部门、各地方进行收缴和使用。据有关部门统计，1996年全国收费、基金总额为3600多亿元（不包括社会保障基金），相当于当年财政收入的46％（若加上社会保障基金，约占60％）。此外，还有大量统计不到的“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现象。据有关部门的典型调查和估算，我国实际收费、基金总额与财政收入的比例至少为1：1.

收费、基金的产生，是我国新旧体制转轨时期的产物。改革以来，为了打破计划经济体制下财政统收统支的格局，财政改革沿着“放权让利”的主线，先后实行中央对地方的财政包干制和国家对企业的承包制，发挥了各方的积极性。由于在打破旧体制的同时，新体制没有完全建立起来，财政职能常常“错位”，分配关系出现紊乱。在财权不断分散的情况下，财政支出压力却不断加大，特别是随着政府机构的不断膨胀，财政用于供养人员的经费入不敷出，用于经济建设的资金捉襟见肘，财政困难不断加剧。为弥补财政支出缺口，各种名目的收费、基金大量滋生。应当肯定，收费、基金的形成和发展，对于各级政府筹集资金，加快经济建设和社会事业发展，发挥了一定的积极作用。但近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的。

收费、基金的迅速膨胀，已经大大超出原来开征收费、基金的初衷，产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。据国家经贸委对全国300户重点企业调查，国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。在当前国有企业普遍存在资产负债率高、资金紧张的情况下，大量的收费、基金，对企业经营无疑是雪上加霜。二是严重侵蚀税基。收费、基金只能来源于企业和社会，受收费管理部门的强力约束，收费、基金的刚性作用比税收大，被强行抽走后，税基相应缩小，从而直接减少国家财政收入，陷入财政愈困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成本提高，机构人员不断膨胀。各地方、各部门自行收费，要成立专门的征收机构，动用大量的人力，造成收费养人的局面。据有关部门调查，目前收费、基金中约有30％至40％用来养人，有的收费几乎全部用来养人，不仅使征收成本畸高，而且使机构人员臃肿，人浮于事，坐吃社会。四是导致一些地方乱投资。许多都是搞“小而全”、“大而全”的重复建设，使经济结构更加失衡。五是滋长腐败。大量的收费、基金游离于财政监督之外，成为各地方、各部门设置“小金库”的一个重要来源，纷纷流入个人腰包，使分配秩序混乱，腐败丛生。可以说，收费、基金面广量多，其产生的弊端，已经到了民怨沸腾的地步。因此，在深化和完善财税体制改革的基础上，按照发展社会主义市场经济的要求，进一步实行“费改税”，势在必行。

“费改税”的目标和意义

“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少量规费的政府收入分配体系。从国际经验来看，各国政府收入中，税收均占主体，但都有少量的收费。如美国、韩国、泰国1995年联邦财政或中央财政的非税收入占其预算收入的比重，分别为7％、6％、10％。这些国家的地方财政非税收入的比重还稍为高一些，但综合起来看，国家非税收入占财政收入的比重一般在10％左右。我国实行“费改税”，就是要用若干年时间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。

实行“费改税”，对促进国民经济和社会发展有着非常重要的意义。

一是有利于提高财政收入的比重，增强财政宏观调控能力。在市场经济条件下，财政和金融是国家调控经济的两大杠杆。近年来，由于收费、基金的大量存在，国家财政可支配的财力增长有限，财政困难状况始终没有得到缓解，1997年国家财政收入占GDP的比重仅为11.6％，不仅大大低于发达国家的水平，也明显低于大多数发展中国家的水平。去年，为应对亚洲金融危机对我国造成的负面影响，我们实行了积极的财政政策，增发1000亿元国债，用于扩大内需、促进经济增长，已经取得明显效果；今年为支持经济增长，还要继续扩大内需和实施积极的财政政策。这是在中央财政十分困难的情况下，通过发行巨额国债来实现的，财政为此付出了巨大代价。今后国家根据需要、继续实施积极的财政政策的余地非常小了，一个重要原因就是以费挤税的现象非常严重，削弱了财政宏观调控能力。实行“费改税”，将大量分散于地方、部门的政府性收入纳入财政收入的轨道，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重，使国家能够集中必要的财力，按照宏观调控的总体目标和要求，支持经济和社会事业的发展。

二是有利于实行依法治税，规范财政分配秩序。目前收费、基金中有相当一部分具有税收特征。凡不与收取对象发生直接的管理和服务关系，其收入来源比较广泛，收入项目比较稳定，收入的取得具有无偿性，并凭借政府权力进行强制性征收的收费、基金，都应该转化为税收。我国每一个税种的征收，都对应着一个税法（或税收条例），有坚实的法律依据。国家还有专门的征税机构，严格按照税法要求履行征收职能，不仅有极强的法律效应，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于各地方、各部门自行组织征收的花费。实行“费改税”，能够将各种不规范的收费、基金纳入依法治税的轨道，进一步理顺政府与企业、机构和个人的分配关系，并使这种分配关系置于完全的社会监督之中，实行法制化和规范化管理。

三是有利于惩治腐败，建设高效廉洁的政府。在发展社会主义市场经济的条件下，政府收入应主要来源于税收，而不是靠收费、基金来维持。大量的收费、基金，不仅严重侵蚀税基，减少财政收入，而且严重损害党和政府在人民群众中的形象，在一定程度上成为权钱交易的手段，为滋生腐败提供了方便。实行“费改税”，就是要取消政府的这种灰色收入，将政府收入完全纳入财政收入的轨道。“费改税”将明显增加财政可支配的财力。国家一方面要按照精简、高效的原则改革政府机构，另一方面财政要拨足政府行政经费，包括对军队、武警、政法机关和党政机关与其所办经营性企业脱钩给予必要的经费补偿，同时建立公务员工资合理增长的机制。国家财政还要转换职能，逐步退出生产性、竞争性领域，实行公共财政，将来财政支出除了保持必要的基础设施建设投入外，就是要保障政府机构的高效运转。只有实行“费改税”，才能从体制上铲除这方面滋生腐败的温床，为建设高效廉洁的政府创造条件。

加快“费改税”步伐

当前实行“费改税”的时机已经基本成熟。与“费改税”密切相关的政府机构改革、投融资体制改革等，正抓紧进行。去年下半年进行了国务院机构的改革，今年要在全国范围进行地方政府机构的改革，政府机构和人员得到精简，政府职能也有新的确认。投融资体制改革的方案正抓紧研究制定，其基本方向是，企业要成为经营性投资的主体，政府除从事维护社会公益事业的投资和必要的基础设施建设外，不再直接插手和干预投资行为，过去那种为政府盲目投资而筹集的收费、基金，就失去了存在的依据。财政职能向公共财政的方向转化，也说明政府要逐步退出生产性和竞争性领域的投资活动。这些改革，为“费改税”创造了十分有利的条件。

实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金项目进行认真的清理整顿。要结合贯彻中央有关治乱减负的一系列文件精神，坚决取消不合理的收费、基金项目。对于一些过渡一段时间将要完成其任务的收费、基金项目，要列出时间表逐步予以取消。在清理整顿期间暂停批准任何新的收费、基金项目。应当指出，大力取消不合理的收费、基金项目，可直接减轻企业、农民和个体经营者的非税负担，相应增大税基，有利于增加财政收入，这也是“费改税”的一种重要表现形式。对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理：

1.将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。对于一些收入数额较大，来源相对稳定，具有税收性质的收费、基金，可逐步由税收来取代。例如：可考虑将养路费、车辆购置附加费、水运客运附加、公路建设基金等改为燃油税；将矿产资源补偿费、无线电管理费、水资源费等纳入资源税征收范围；将教育费附加、农村教育事业附加、地方教育附加、地方教育基金等改为教育税；将城市公用事业附加、城市排水设施有偿使用费、市政设施配套费等并入城市维护建设税。“费改税”要对现行分配关系作出重大调整，改革难度较大，所以要选择群众意见比较多、矛盾比较集中的收费项目进行，以取得突破；但要统筹规划，精心设计，防止出现大的震荡。国务院经过慎重研究，决定今年要将道路和车辆收费的改革作为突破口，率先规范，积累经验，然后再逐步推开。今年还要抓紧制定农村税费改革的方案，有条件的地区，可先行试点。

2.保留必要的收费，但要制定办法使其完善和规范。对经过清理整顿，需要继续保留（包括暂时保留）且不能纳入税收范围的收费、基金，包括管理性收费、证照性收费和政府性基金等，要纳入预算管理。对于一些数额小、零星分散的收费、基金，作为财政预算外资金，实行财政专户、收支两条线管理。要加强财政部门对预算外资金的管理，但财政部门不得以任何借口截留、挪用或按比例提成预算外资金，要进一步研究制定对财政部门管理预算外资金的监督制约办法。随着“费改税”工作的深入进行，将来国家只保留少量符合国际惯例的、必要的规费，实行财政收支两条线管理。

3.对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税。要切实将政府性收费与经营性收费区分开来，政府机关要与其所属机构或事业单位在人、财、物方面彻底脱钩。对于具有完全自收自支能力的事业单位，要促使其向企业或中介机构转化；对于实行财政差额补贴的事业单位，按照今后发展方向不应由财政补贴的，要逐步减少补贴以至“断奶”，促使其向企业或中介机构转化，真正通过市场取得经营性收费，但要依法纳税。价格管理的范围，主要涵盖具有垄断性质的收费，对于非垄断的经营性收费，按照服务双方自愿的原则，可逐步放开。