税收政策调整管理

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[摘要]由于造成我国通货紧缩的因素尚未完全消失，问题尚未完全解决，因此，在今后几年之内，通货紧缩会成为制约中国经济发展的新的瓶颈，是中国经济发展面临的一个新的主要矛盾。税收是国家调控经济的重要手段，根据宏观经济形势的“冷”和“热”的变化，相机调整税收政策是税收作为宏观调控杠杆的题中应有之意。

[关键词]“十五”时期；通货紧缩；中国；税收政策

我国在“九五”时期，经济出现了波动性的变化。“九五”初期，我们抑制了较高的通货膨胀，成功地实现了经济的“软着陆”，创造了中国经济的奇迹。可是从1997年下半年开始，由于受亚洲金融危机的影响，我国出现了前所未有的通货紧缩的趋势，一直到2000年经济才开始出现“拐点”或转机。但是2001年经济增长又出现减缓的趋势。认真分析和判断我国“十五”计划时期宏观经济的走势，相机地采取积极的政策进行必要的调控是十分必要的。

一、我国从1998年开始，实行扩张性的财政政策。主要是针对当时出现的通货紧缩的趋势而采取的积极对策。通货紧缩的主要表现是：投资不振，消费低迷，出口趋紧，物价下降，失业增加，经济增长下滑。到1999年底，我国社会商品零售价格数已连续27个月负增长，消费品价格指数连续21个月负增长，生产资料价格指数连续45个月负增长；绝大部分商品供过于求，库存积压大量增加，企业的生产能力利用率下降；银行信贷趋于紧缩存贷差急剧扩大；经济增长减缓，就业形势严峻。我国处于前所未有的通货紧缩趋势的巨大压力之中。

产生这次通货紧缩趋势的原因是多方面的，既有国际方面的原因，也有国内方面的原因。国际方面的原因主要是受亚洲金融危机的影响。而国内方面的原因是复杂的，是我国多年来经济生活中多种矛盾和问题积累的结果。这些矛盾和问题主要是：经济结构严重失衡，包括产业结构、地区结构、产品结构、城乡结构、分配结构等等；城乡居民收入增长缓慢，特别是农民增收更加困难，货币购买力严重不足；社会保障体系不完善，消费者对预期收入信心不足，使得人们的即期消费动机减弱，而预期消费动机明显增强；消费环境不好，包括政策环境不适应，生活环境不配套，信贷环境不宽松，市场秩序不规范，信用严重缺失等等。

由于这些因素目前没有完全消失，问题尚未完全解决，况且解决这些问题还要有一个过程，因此，通货紧缩的阴影将继续存在，在几年之内，它都会成为制约中国经济发展的新的瓶颈，是中国经济发展面临的一个新的主要矛盾，扩大和培育内需是“十五”计划时期以至今后长期的任务，积极的财政政策淡出还需要几年的时间。

从目前的中国宏观经济形势来分析：2001年经济增长了7.3%，比上年下降了近1个百分点。国有企业在基本实现三年脱困目标之后，脱困的成本和代价尚未消化，又出现效益回落，利润增幅持续下滑，部分企业脱困后又返困，亏损企业亏损额上升。国有单位的投资依靠国债支持继续上升与非国有单位投资乏力形成反差，表明了除政府国债投资外，各类市场主体的投资机制依然乏力不振。资本收益率下降带来要素闲置与投资需求减缓，上市公司业绩普遍下滑反映了这一趋势。通货紧缩的基础就是社会普遍趋向于以“货”求“币”。当前居民储蓄的持续升温和银行大量存差的出现，说明了采取措施避免资本闲置与投资需求减缓非常必要。物价低速回升转为全面回落，2001年零售物价下降0.8%，工业生产资料出厂价下降1.2%，生活资料出厂价下降1.5%；2002年春节“黄金周”期间重点城市部分商业企业商品销售收入同比增长仅为1.4%，这比2001年同比增长50%以上的水平低得多。2002年头两个月居民消费价格总水平累计比2001年同期下降0.5%，整个一季度的价格指数比2001年同期都有所下降。

中国目前面临着严峻的就业形势。2000年城镇单位从业人员11613万，比上年减少518万人。根据国家统计局的统计，2001年第三季度城镇单位从业人员11367.6万人，比上年同期减少484.9万人，比上年末减少245万人，劳动力的供给远远大于劳动力的需求。更为严重的是，目前严峻的就业形势并不会在短期内得到缓解，而将会持续一个相当长的时期，解决失业问题是一个长期而艰难的问题。就业是消费需求扩张的根本物质基础，扩大就业是扩大内需的第一支点，直接影响到供求之间矛盾的变化，影响到国民收入分配的构成。因此，我们必须关注就业岗位增长持续放慢容易导致的需求增长趋势的逆转。

纵观世界经济，从1998年开始，全球性的通货紧缩的趋势逐步显现，各种能源产品与非能源产品的价格普遍下降。当前，国际市场价格仍在持续走低。世界经济放缓对我国的根本影响是国际市场的需求紧缩和与之相随的价格紧缩。我国1997～1999年的价格连续负增长和当时国际市场上的价格低迷有直接关系。目前，国际市场价格已经疲态尽显，国际石油的价格仅为1年前的一半。所以，我们必须密切关注价格紧缩对资产价格的负面影响，对企业负债水平的影响。

分析中国与世界经济的形势，可以看出许多企业支付能力下降，大量生产能力过剩，多数国有企业债务缠身，无力投资；国内民营企业因各种原因而使投资热情呈现出减退的趋势，外商直接投资增长速度曾一度出现下滑。从今后一段时期来看，城乡居民的消费支出出现大幅度增长的可能性不大。这些不利于有效需求扩张的因素，进一步说明结构性生产过剩和有效需求不足必然共同发生作用，其结果必然是在“十五”计划时期，通货紧缩趋势将是宏观经济的主要矛盾。

二、税收是国家调控经济的重要手段。根据宏观经济形势的“冷”和“热”的变化，相机调整税收政策是税收作为宏观调控杠杆的题中应有之意，也有其充分的理论依据。税收政策已经针对我国的通货紧缩做出了积极的和相应的调整，并且已起到了十分明显的作用。

——鼓励扩大国内投资。通过扩大内需促进经济增长已成为广泛的共识，我国政府从1998年开始，实施了一系列积极的财政政策，包括增加国债发行，扩大财政支出，但是这些措施还不能达到足以拉动社会投资的目的，难以全面启动经济。因此，必须通过税收政策的调整来体现国家对社会投资的支持与鼓励。1999年，国家发展计划委员会提出了《关于当前经济形势和对策建议》，其中提出：从1999年7月1日起，固定资产投资方向调节税减半征收，2000年暂停征收。从1999年7月1日起，各类企业用于符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资，按40%的比例抵免企业所得税。这是一项含金量很高的政策，有力地推动了社会的投资。此外，为了激发房地产业对经济增长的推动力，盘活大量空置房屋所造成的沉淀资金，从1999年8月起对涉及房地产的营业税、契税和土地增值税等给予了一定的减免；为鼓励、促进技术创新和高新技术产业化，就增值税、营业税、进出口税收、外商投资企业所得税以及科研机构转制的有关税收政策问题都做出了明确的规定。

——鼓励扩大进出口。为了增加出口，我国加大了实行出口退税政策的力度。1998年以来，出口商品综合退税率由12.5%提高到15%.为了鼓励必要的进口和扩大出口，一方面于1999年初再次降低了部分进口产品的关税税率，并以适当的税收优惠鼓励引进先进技术、设备和国外投资；另一方面，采取多种退税形式退税，以促进国内产品的出口。在促进外贸出口回升的过程中起到了重要作用。

——鼓励扩大利用外资。为了鼓励外商投资企业从事能源、交通基础设施项目，促进中国中西部地区的发展，从1999年7月开始，将过去在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税的规定，扩大到全国各地区执行。使我国实际利用外资金额不断增加。

——鼓励居民消费，缩小收入差距。对存款利息收入恢复开征个人所得税。开征利息税有利于调节个人收入差距，适当激活存款，刺激消费，引导消费的合理流向。有关资料表明，对利息收入恢复开征个人所得税以来，居民消费出现了活跃的势头。

几年来税收收入的持续高速增长，为中央财力的增加和积极财政政策的实施奠定了坚实的基础。“九五”期间税收年均增长15%，年增加税收1200亿元。充分显示了税务机关税收征管水平和能力的不断提高。

从几年来的经济实践来看，这些税收政策的调整，对拉动投资、消费和出口需求的作用日益显现，税收作为应对通货紧缩趋势的强有力的政策手段，正在发挥越来越重要的宏观调控的作用。

三、根据以上分析和判断，“十五”计划期间，通货紧缩趋势将是宏观经济的主要特色。因此，我们必须采取更加积极的对策。特别是税收政策还要相机进行必要的调整，这是缓解中国通货紧缩趋势的重要途径。

税收政策的相机调整，要在这几年微调的基础上有实质性的动作。从税收总量来说，要通过税收政策的调整适度进行减税，培育企业和个人投资和消费的基础，推动或拉动失衡的经济，使其生成内在稳定发展的动力，走上良性循环的轨道。

减税是缓解通货紧缩趋势的一条途径。2000年以来，世界上有许多国家，尤其是一些经济发达的国家都纷纷采取了减税的财政政策，以应对全球性的通货紧缩的趋势。中国加入世界贸易组织后，要进一步对外开放，国内经济与世界经济的联系日益密切，目前，世界性的减税趋势对中国吸引外资、国内资金外流都可能产生重要的影响，同时也进一步加剧了中国税收政策选择上的挑战。

从总体评价中国企业的税费负担，毫无疑问，负担过重是社会广泛的共识。“费改税”已进行了几年，难度很大，还要有一个过程，在收费制度改革没有完全到位之前，税收总量如果不是合理地减少，而是在不断增加，远远超过GDP的增长，实际上是增加了企业与居民的税收负担，与培育和扩大内需是矛盾的。

税收政策的相机调整，可以是有增有减，但是，总体上应该是减税额度大于增税的额度，其结果体现为净减税。

1.增值税要及时转型。1994年的税制改革，增值税是我国的主体税种，实行的是生产型增值税，对企业购进固定资产中所含税金不予抵扣。其目的是为了保持财政收入的稳定，防止财政收入的下滑。同时也是为了抑制当时过热的投资膨胀行为，对经济过热有紧缩效应。应该说，生产型增值税确实发挥了这样的作用。但是从1998年以来，社会投资不振，需要从政策上鼓励投资，显然，生产型增值税是有悖于这种宏观经济背景的，应及时实现增值税的转型。而且，目前从各方面来分析，已具备了转型的条件，时机也是最好的，应通过增值税的转型，从根本上解决对投资征税过重的问题。

2.通过统一合并内外资企业所得税降低企业所得税负担，促进企业生成扩大积累和自主投资的机制与基础，使企业有持续的扩大再生产的积累能力。统一后的企业所得税税率的设计，可采用25%左右的比例税率，比现行的企业所得税和外商投资企业所得税的税率要低。统一后的企业所得税计税标准的有关内容和扣除范围要明确、规范、简便、易行，不断适应市场经济发展的要求。统一后的企业所得税法，要强化所得税的会计核算，明确企业所得税法的应税所得与财务会计所得之间的关系，使我国的企业所得税法与国际惯例接轨。

3.减免农业税。目前，中国的二元结构的矛盾突出，13亿人口9亿农民。建国以来的经济发展，是在城乡隔离的状态下推进的。城市劳动生产率迅速提高，城市市场的产品大大超过了其自身的需要；而农民被禁闭在传统农业社会，生产方式落后，有效需求不足，城乡市场出现了明显的断裂。我国在工业化初期，农民通过工农业产品的“剪刀差”，为工业积累资金做出了巨大贡献。现在财政政策的目标应盯住通过城乡二元结构的变革促进经济的发展，这既是目前拉动内需的需要，也是经济长期发展的需要。人世以后，农民面临的困难会更多，为了提高农民的收入，增加农村市场的购买力，应考虑在2～3年内给农民减免农业税，给农民几年休养生息的时间，支持农民及时进行产业结构的调整，为今后农业的发展奠定良好的物质基础，这是当前解决中国“三农”问题和二元结构问题的重要环节。

4.进一步改革和完善个人所得税。通过改革与完善，使政策的着眼点放在提高广大工薪阶层的收入上，降低他们的税收负担，适当增加高收入者的税收负担，增强调节社会成员之间收入差距持续扩大的功能，进一步缩小收入差距，提高社会购买能力。现行税法规定的个人所得税每月扣除费用800元，是20年前的对外籍人员的标准，显然与今天的实际情况有很大的差别。近年来，增加个人支出的各项改革措施陆续出台，居民基本生活必需品的价格也有很大的变化，这些都决定了个人所得税的费用扣除标准应该适当提高，使更多的中低收入阶层排除在个人所得税的征收范围以外，以增加他们的收入。对中低收入阶层，最低边际税率还可适度降低；对高收入者通过调整应纳税所得额级距和税率适当增加其税收负担，以缓解社会分配不公的矛盾。

5.开征社会保障税，建立符合中国国情的社会保障制度。目前，在世界上建立社会保障制度的150多个国家和地区中，已有90多个国家和地区开征了社会保障税或类似税种，社会保障税在不少国家已成为仅次于个人所得税的第二大税种，在一些国家甚至超过个人所得税而跃居第一位。社会保障制度是中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用必要的制度保证。社会保障税是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税，政府可以为社会保险制度筹集充足的资金，对老年人、失业者、疾病患者和其他低收入阶层提供生活和医疗保障。社会保障税在一个国家的社会稳定和经济发展中发挥着“安全阀”的作用。我国目前开征社会保障税，一方面可以弥补因其他税种的减税而导致的财政收入的减少；另一方面可以改变人们的消费预期，把预期消费转化为即期消费，引导消费者积极消费。我国虽然初步建立了社会保障体系的基本框架，但社会保险制度仍很不完善。开征社会保障税，已基本成为社会广泛共识，应尽快实施。

6.调整消费税、营业税的税目、税率，开征遗产税。消费税的征税范围，是对特殊的商品进行征税，有一部分是奢侈品和高档消费品。随着社会的发展，在当时是奢侈品和高档消费品的商品，现在未必再是奢侈品和高档消费品，而变成大众消费品；而现在成为奢侈品和高档消费品的商品，在当时又没有划在征税范围里，因此，对消费税的税目应进行有增有减的调整。营业税的征税范围，大都属于第三产业，税负要轻，体现鼓励发展的政策倾向。对娱乐业税目，税率明显偏高，应把其看成是一种大众的文化消费，税率应再调低一些。应尽快开征遗产税。我国居民收入差距不断扩大，不仅扭曲了消费行为，而且会引发社会不安定因素，因此，在加强个人所得税管理，征收利息所得税的同时，有必要加快开征遗产税的立法工作，尽快开征遗产税，进一步完善我国的税收制度。

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